I OW 298/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Zgierskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Zgierskim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. w przymiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. z siedzibą w Z. w sprawie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. Starosta Zgierski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Starostą Powiatowym w Zgierzu, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. w sprawie z wniosku L. i Z. C. z [...] lipca 2008 r. o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów poprzez wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z.. W podstawie prawnej wniosku podano przepis art. 22 § 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2, art. 63 i 64 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku podano, że wspólnicy spółki cywilnej L. i Z. C. wystąpili pismem z [...] lipca 2008 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o zwrot wydatków związanych z przechowywaniem na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a także o przyznanie wynagrodzenia za parkowanie tych pojazdów. Wniosek był dwukrotnie zwracany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., drugie z wydanych postanowień o zwrocie wniosku zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi uchylone, zaś postępowanie w sprawie umorzone. W wyniku skargi wniesionej na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi wyrokiem z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej wadliwie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., natomiast organ I instancji naruszył art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że w sprawie nie istniały podstawy do zwrotu wniosku, bowiem został wniesiony do Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu właściwego. W dalszej kolejności Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wydał w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., którym przekazał wniosek z [...] lipca 2008 r. Staroście Zgierskiemu. Postanowienie to zostało zaskarżone przez stronę, zażalenie nie zostało jednak uwzględnione, co spowodowało wniesienie kolejnej skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta Zgierski odmówił wnioskodawcom przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów przyjmując, że okres dozoru nie dobiegł końca. Postanowienie to zostało zaskarżone. Następnie powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 28 stycznia 2013 r. (bez podania sygnatury) stwierdzono, że organ któremu sprawa została przekazana, jeżeli uzna, że nie jest właściwy w sprawie, ma obowiązek wszcząć spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Sąd stwierdził, że wniosek z [...] lipca 2008 r. został złożony do organu właściwego, którym był Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. (sygn. akt III SA/Łd 1011/12, III SA/Łd 20/12). Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., mimo wskazań wyroku WSA w Łodzi z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 20/12, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., postanowieniem z [...] lipca 2012 r. przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek Staroście Zgierskiemu, to Starosta zobligowany jest do wystąpienia z wnioskiem do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Do wniosku dołączono akta administracyjne, w których brak jest postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] lipca 2012 r., wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Akta te obejmują dokumenty zebrane od 11 lutego 2013 r., pierwszym pismem w nich się znajdującym, jest wniosek L. i Z. C. z 11 lutego 2013 r., skierowany do Starosty Zgierskiego, w którym strony domagają się przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór 14 pojazdów, powołując w szczególności postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lipca 2012 r. i wyrok WSA w Łodzi z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 20/12. Znajduje się także w tych aktach decyzja Starosty Zgierskiego z [...] czerwca 2013 r. (we wniosku o rozstrzygnięci sporu kompetencyjnego określona jako postanowienie), którą po rozpoznaniu wniosku z 11 lutego 2013 r., odmówiono przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, podając w podstawie prawnej m. in. art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Także w uzasadnieniu tej decyzji określono, że dotyczy ona wniosku z [...] lutego 2013 r., Od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po jego rozpoznaniu, postanowieniem z [...] września 2013 r., nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO w Łodzi przytoczyło brzmienie art. 153 p.p.s.a. i wskazało, że w wyroku z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 20/12 Sąd stwierdził wniesienie wniosku małżonków C. z [...] lipca 2008 r. do organu właściwego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.. Sąd zobowiązał ten organ do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie z 22 lipca 2010 r. Natomiast w wyroku z 28 stycznia 2013 r. , sygn. III SA/Łd 1011/12 WSA w Łodzi wyraźnie stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., wydając w dniu [...] lipca 2012 r. postanowienie o przekazaniu wniosku z [...] lipca 2008 r. Staroście, naruszył art. 153 p.p.s.a. Wniosek małżonków C. z 11 lutego 2013 r. został wniesiony w związku z tym przekazaniem, a przekazanie nastąpiło w naruszeniem art. 153 p.p.s.a, zatem Starosta był zobligowany do wystąpienia do NSA o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, ze sporem takim nie może bowiem wystąpić Kolegium. W konsekwencji Kolegium zaleciło Staroście wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek Starosty Zgierskiego o rozstrzygnięcie przez NSA negatywnego sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. pismem z 23 grudnia 2013 r. wniósł o orzeczenie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku L. i Z. C. z [...] lipca 2008 r. jest Starosta Zgierski. Naczelnik US wskazał, że nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej sprawy, bo przekazał ją Staroście. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie jest organem rzeczowo właściwym do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2008 r., bo reprezentował Skarb Państwa w zakresie mienia ruchomego nabytego na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w stanie prawnym od 1 stycznia 2002 r. do zmiany obowiązującej od 4 września 2010 r. Ustawa nowelizująca z 22 lipca 2010 r. w art. 12 uregulowała właściwość w sprawie przejęcia prawa własności pojazdów w postępowaniach, które zostały wszczęte, ale niezakończone. Przypadków, w których postępowanie nie zostało wszczęte, dotyczy art. 12 ust. 2 tej ustawy. Ta regulacja w ocenie Naczelnika uzasadnia, że właściwym w sprawie jest Starosta Zgierski, dotyczy to sprawy zarówno w przypadku przyjęcia, że wniosek z [...] lipca 2008 r. wszczął postępowanie, jak i w przypadku przyjęcia, że do takiego wszczęcia nie doszło. Jednocześnie Naczelnik US stwierdził, że art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. nie dotyczy sprawy, stan faktyczny nie obejmuje jego dyspozycji, gdyż dotyczy pojazdów, których 6 miesięczny termin od usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 do dnie wejścia ustawy w życie. Stan sprawy dotyczy okresu sprzed 11 czerwca 2009 r. Wyjaśniono, że Naczelnik US nie jest organem umocowanym do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia, jeżeli nie wynika to wprost z obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Sprawy te, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. należą do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Postępowanie wszczynane jest na wniosek, który winien czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a nadto wskazywać określenie żądania i jego uzasadnienie. Nie jest dopuszczalny wniosek o charakterze abstrakcyjnym, oderwany od okoliczności konkretnego przypadku, zatem precyzyjne opisanie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, istotnych w punktu widzenia sprawy i wskazanie przepisów prawa, które w ocenie organu winny mieć zastosowanie dla oceny ich właściwości w rozpoznaniu danej sprawy, są koniecznymi elementami uzasadnienia wniosku i wyznaczają zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą sporu o właściwość jest sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co potwierdza konieczność precyzyjnego zidentyfikowania nie tylko przedmiotu sprawy, ale także podstaw rozbieżności co do właściwości organów. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości. Co do zasady przekazanie organowi sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez inny organ jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, albowiem w inny sposób organ, któremu sprawę przekazano, nie może zakwestionować swojej właściwości w sprawie. Nie zwalnia to jednak organu od konieczności wskazania argumentów, z powodu których uznaje dokonane przekazanie za wadliwe i kwestionuje swoją właściwość. Takiej argumentacji za wnioskodawcę nie może zbudować sąd rozpoznający wniosek, nie może też rekonstruować stanu faktycznego sprawy, w szczególności gdy dostarczone akta administracyjne nie obejmują całości postępowania. W złożonym wniosku Starosta Zgierski w chaotyczny sposób opisał w pierwszej kolejności podejmowane w sprawie czynności, nie wskazał przy tym, jaki przyjmuje stan faktyczny dotyczący pojazdów i ich dozoru, w tym stan w zakresie prawa własności tych pojazdów. Uzasadnieniem dla wniosku jest w istocie kwestia związana ze skutkami wydanych w sprawie wyroków WSA w Łodzi. W uzasadnieniu wniosku Starosta stwierdził, że skoro Naczelnik US, pomimo związania wyrokiem WSA w Łodzi z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 20/12 w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Staroście, to jedynym środkiem mogącym zwalczyć wadliwe przekazanie, jest wszczęcie sporu kompetencyjnego. Skuteczność tego argumentu, ograniczonego do zarzutu naruszenia związania prawomocnym wyrokiem, zależy zatem od prawdziwości tezy, że kwestia właściwości organów w niniejszej sprawie została już prawomocnie rozstrzygnięta. Okoliczność ta nie znajduje jednak potwierdzenia w treści żadnego z wydanych i powoływanych w sprawie wyroków WSA w Łodzi. Po pierwsze nie może zostać uznany za wiążący w sprawie właściwości wyrok WSA w Łodzi z 28 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Łd 1011/12. Został on wydany w sprawie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] lipca 2012 r. wydane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o przekazaniu Staroście Zgierskiemu wniosku o wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozór pojazdów. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi stwierdził niedopuszczalność zażalenia, a Sąd wyrokiem z 28 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Łd 1011/12 oddalił skargę, uznając stanowisko organu II instancji za prawidłowe. Przedmiotem tej sprawy nie była zatem kwestia ani ustalenia wynagrodzenia za dozór, ani kwestia właściwości organów, ale zagadnienie procesowe. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Granice związania wyznaczone są zatem przez granice sprawy, związanie istnieje na gruncie ocen co do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, którą w przypadku omawianego wyroku była dopuszczalność zażalenia. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku co do zasadności samego przekazania, dotyczy kwestii nie mieszczącej się w granicach sprawy i nie jest objęte związaniem. Z tego powodu twierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, że wydanie postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o przekazaniu sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., nie rodzi skutku związania. Nie był nadto ten wyrok we wniosku przytaczany jako przyczyna wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednak również powołany we wniosku, jako uzasadnienie dla powstałego sporu, wyrok WSA w Łodzi z 30 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 20/12 nie zawiera wiążącego twierdzenia o aktualnej, rzeczowej właściwości organów. W tym zakresie WSA jedynie stwierdził, że Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi nie miał podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem istnieje różnica między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością wniosku. Jeśli organ nie znajduje podstaw do przyznania wynagrodzenia, to winien wydać decyzję odmowną, a nie umarzać postępowanie. Natomiast w stosunku do postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu I instancji stwierdzono, że wydanie postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie wniosku stronie nie było zasadne, organ nawet nie rozważył, czy można ustalić organ lub sąd właściwy do jego rozpoznania. Sąd ustosunkował się również do kwestii właściwości organu na dzień złożenia wniosku i stwierdził, że wniosek wniesiony [...] lipca 2008 r. prawidłowo skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu wówczas właściwego zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy z 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r., nr 129, poz. 1444). Wyrok ten wywiera skutek związania w zakresie stanowiska odnoszącego się do właściwości organu na datę złożenia wniosku. Natomiast w dalszej części uzasadnienia Sąd opisał kolejne zmiany stanu prawnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, jak i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10. W konkluzji Sąd zawarł zalecenie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem Naczelnika US będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 22 lipca 2010 r., czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechano. Sąd stwierdził, że w razie ustalenia braku swej właściwości, organ winien dokonać przekazania sprawy do organu właściwego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Tak sformułowane stanowisko Sądu i zalecenia nie dają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyjęcia, że doszło do przesądzenia kwestii właściwości organów w sprawie, i że istnieje w tym zakresie związanie. Wobec powyższego oparcie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na tezie, że doszło do naruszenia związania wyrokiem III SA/Łd 20/12, nie jest uzasadnione i nie daje podstaw do rozstrzygnięcia na tej podstawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy. Natomiast żadnych innych argumentów przemawiających za brakiem właściwości Starosty we wniosku nie wskazano. Przedstawiając do rozpoznania spór kompetencyjny wnioskodawca winien określić okoliczności faktyczne i prawne będące źródłem kontrowersji, i w tym zakresie NSA rozstrzyga, wskazując organ właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego czynienia ustaleń uzasadniających fakt istnienia sporu kompetencyjnego, kreowania w nim argumentów, a następnie jego rozstrzygania. Ponieważ we wniosku nie wskazano skutecznie, ze względu na jakie okoliczności i regulacje prawne przekazanie sprawy Staroście narusza jego zakres właściwości rzeczowej, wniosek jako nie dający podstaw do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego podlegał oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.