II OSK 2386/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 503/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 503/12 oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w Tarnowie decyzją z dnia [...] maja 1998 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. [-B-], [-C-], [-D-] i [-A-], położonych w N., gmina T. W. K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda Małopolski wezwał wnioskodawcę do wykazania legitymacji do zainicjowania powyższego postępowania. Ponieważ jednak wnioskodawca wyjaśnił, że nie posiada on przymiotu strony, postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W toku postępowania inwestor – J. K. - przekazał pismo Urzędu Gminy Tarnów z dnia 1 czerwca 2009 r. oraz udzielone mu upoważnienie przez właściciela działki nr [-A-] – W. K. - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnowie z dnia [...] maja 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w szczególności z powodu uchybień formalnych związanych z postępowaniem przed organem wojewódzkim. Kolejną decyzją, z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Małopolski nie stwierdził nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] maja 1998 r. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnowie z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, według stanu na dzień [...] maja 1998 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że jak wynika z posiadanej dokumentacji, inwestorzy J. i J. K. przedłożyli odpis z księgi wieczystej wydany przez Sąd Rejonowy w Tarnowie w dniu 5 maja 1998 r. dla działek nr ew. [-B-] i [-C-] oraz odpis z księgi wieczystej wydany przez ten Sąd w dniu 6 kwietnia 1998 r. dla działki nr ew. [-D-]. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że prawo własności działek inwestycyjnych (nr ew. [-D-], [-B-] i [-C-]) przysługuje wyłącznie wnioskodawcom. W odniesieniu do działki inwestycyjnej nr ew. [-A-] organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia "notarialnego prawa do dysponowania nieruchomością", z którego wynika, że właściciel tej nieruchomości W. K. udzielił J. K. zgody na dysponowanie nieruchomością nr ew. [-A-] na cele budowlane. Na przedmiotowym dokumencie brak jest daty jego sporządzenia, w związku z czym nie można jednoznacznie wskazać, kiedy powyższy dokument został załączony do akt sprawy. Z oświadczeń inwestorów wynika, że dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką nr ew. [-A-] na cele budowlane załączono do akt sprawy na etapie starania się o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (pismo J. i J. K. z dnia 19 października 2010 r., pismo J. K. z dnia 12 września 2011 r.). Z kolei strona skarżąca wyjaśniła, że W. K. nie udzielał im pełnomocnictwa w tamtym czasie (pismo z dnia 1 lipca 2010 r., pismo z dnia 20 października 2011 r.). Jak wynika z wyjaśnień Urzędu Gminy Tarnów, inwestor nie był wzywany o uzupełnienie dokumentów (pismo z dnia 1 czerwca 2009 r.). Urząd poinformował, że w dokumentach archiwalnych dotyczących pozwolenia z dnia [...] maja 1998 r. nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [-A-] dla J. i J. K. (pismo z dnia 3 listopada 2008 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nawiązując do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podniósł, że stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Przede wszystkim same wątpliwości dotyczące daty sporządzenia "notarialnego prawa do dysponowania nieruchomością" powodują, że nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, iż podczas wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnowie z dnia [...] maja 1998 r., inwestor nie dysponował dokumentem potwierdzającym jego prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [-A-] na cele budowlane, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podkreślił, że nawet gdyby ustalono fakt naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, należałoby stwierdzić, że skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Działka inwestycyjna nr ew. [-A-] (której właścicielem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był W. K.) uległa likwidacji, a w jej miejsce utworzono działki o nr ew. [-E-] i [-F-] (decyzja Starosty Tarnowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Właścicielem działki nr ew. [-F-] na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy jest M. K. (KW Nr [...]). Działka nr ew. [-E-] uległa zaś dalszemu podziałowi decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnowie z dnia 24 czerwca 2005 r. - na działkę nr ew. [-G-] (której właścicielem jest M. K. - KW Nr [...]) oraz działkę nr ew. [-H-] (której właścicielem jest H. K. - KW Nr [...]). Organ podał, że jak wynika z załączonego do akt sprawy projektu podziału działki nr ew. [-E-], sporny obiekt na dzień obecny usytuowany jest na działkach nr ew. [-H-] (stanowiącej własność H. K.), nr ew. [-B-], [-C-], [-D-] (również stanowiących własność H. K.). H. K. (córka inwestorów – J. i J. K.) oświadczyła, że wyraża zgodę na inwestycję objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1998 r. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nawet ewentualne uchybienie przepisowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nosiłoby znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchybienie nie powodowałoby jakichkolwiek skutków, które można by uznać za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieruchomości inwestycyjne - w dniu wydawania pozwolenia na budowę - objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Tarnów z dnia 10 czerwca 1992 r., Nr XV/103/92, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów (Dz. Urz. Województwa Tarnowskiego z dnia 1992 r. Nr 4, poz. 89). Jednocześnie, inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] marca 1998 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ważną w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście, z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że badana inwestycja nie narusza także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46, z późn. zm.), w szczególności przepisów § 12, 13 oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W związku z powyższym, nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - c Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. K., zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak rzetelnych ustaleń co do okoliczności związanej z określeniem, czy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można kategorycznie stwierdzić, że inwestor nie dysponował zgodą właściciela wówczas działki o nr ew. [-A-], a gdyby nawet wówczas takiej zgody nie miał, to i tak skutki tego naruszenia prawa nie uzasadniają wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, przez stwierdzenie jej nieważności. Kluczowe znaczenie dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ma jednak to, że działka o nr ew. [-A-] uległa podziałowi ostatecznie na działkę [-G-] - obecnie własność skarżącego i na działkę [-H-] - własność H. K. córki inwestorów. Inwestycja jest zlokalizowana na tej ostatniej, a H. K. jej nie kwestionuje. Sąd podzielił zatem stanowisko organu co do tego, że nie ma żadnych przesłanek wynikających ze skutków naruszenia, które kazałyby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Ponadto Sąd wskazał, że w sprawie dopuścił do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, choć skarga pochodząca od M. K. faktycznie nie wywodziła jego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, poza faktem prawa własności do nieruchomości, która obecnie sąsiaduje z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez zupełne pominięcie treści cytowanego przepisu, który wskazuje, że podstawowym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie przez inwestora J. K. prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, a więc tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, pomimo poważnych wątpliwości, że inwestorzy J. i J. K. starając się o pozwolenie na budowę w odniesieniu do działki nr [-A-], która nie była ich własnością, a tylko stanowiła własność W. K. nie przedstawili żadnego tytułu prawnego do dysponowania tą działka, co jest rażącym uchybieniem decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy Tarnów, a zatwierdzającego projekt budowlany; - art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania własnością działki nr [-A-], pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, że przecież inwestorzy J. i J. K. powinni dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę prawo do dysponowania działką nr [-A-], co jest rażącym uchybieniem i naruszeniem prawa wywołującym oczywiste skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77 i art. 136 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i przepisów postępowania, pomimo że organ administracyjny nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, a w szczególności nie ustalił czy inwestorzy J. i J. K. mieli prawo do dysponowania działką nr [-A-], która ma być zabudowana przyszłym pawilonem handlowo usługowym, co jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zwłaszcza naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, wynikającym z braku przedłożenia dowodu własności przez inwestorów J. i J. K. co spowodowało, że uchybienie to jest niemożliwe do zaakceptowania w normalnym praworządnym państwie oraz wywołującym skutki społeczno-ekonomiczne trudne do zaakceptowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez to, że inwestorzy J. i J. K. starając się o pozwolenie na budowę w odniesieniu do działki nr [-A-] nie przedstawili żadnego tytułu prawnego do dysponowania tą działką, co stanowi zdaniem skarżącego rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji przyjęli, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można kategorycznie stwierdzić, że inwestor nie dysponował wówczas zgodą właściciela działki o nr ew. [-A-]. W aktach sprawy znajduje się bowiem kserokopia notarialnie potwierdzonego "prawa do dysponowania nieruchomością", z którego wynika, że właściciel tej nieruchomości W. K. udzielił J. K. zgody na dysponowanie nieruchomością nr ew. [-A-] na cele budowlane. Nawet jeżeli zgoda to została udzielona już po wydaniu pozwolenia na budowę, czego jednak skarżący nie wykazał, to skutki tego naruszenia prawa nie uzasadniają wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, przez stwierdzenie jej nieważności. Ponadto istotne znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę ma także ta, że działka o nr ew. [-A-] uległa podziałowi ostatecznie na działkę [-G-] - obecnie własność skarżącego i na działkę [-H-] - własność H. K. córki inwestorów. Inwestycja jest zlokalizowana na tej ostatniej, a zatem skarżącemu nie przysługuje do niej żaden tytuł prawny. Nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania własnością działki nr [-A-]. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Może ona zostać zatem wydana także wnioskodawcy, który nie dysponuje jeszcze własnością działki przewidzianej pod inwestycję. Ponadto kwestia zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy może być badana w postępowaniu dotyczącym tej decyzji, a nie wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77 i art. 136 K.p.a., bowiem jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji organy administracji dokonały pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy ponadto mieć na uwadze, że organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej tym pozwoleniem. Organ ten dokonuje oceny czy w postępowaniu w trybie zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu, a nie na podstawie własnych dowodów zgromadzonych w sposób właściwy dla postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, a zatem postępowania zwykłego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.