II OSK 1271/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 298/14 w sprawie ze skargi C. spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie pozwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w K., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wydania pozwolenia na nabycie przez cudzoziemca (C. Sp. z o.o. z siedzibą w K.) nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2013 r., w którym zgłosił sprzeciw co do wydania zezwolenia na nabycie przez C. Sp. z o.o. (kapitał USA) prawa własności nieruchomości rolnej obejmującej działki oznaczone numerami: [...] o pow. 3,52 ha, położonej w miejscowości B., gm. Z., woj. M., stanowiącej własność P. S.A. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza wskazane działki pod produkcję rolną, podczas gdy nabywająca je Spółka takiej działalności nie prowadzi (wiodący producent puszek do napojów i żywności), a złożony przez nią wniosek nie zawiera argumentacji wskazującej, aby do prowadzenia statutowej działalności Spółka ta musiała nabyć przedmiotowy areał. Minister podkreślił także, że uprzednio nie wniósł sprzeciwu do zakupu przez tę Spółkę 76,0767 ha, lecz był to odmienny stan prawny. Wnioskująca Spółka kontrolowała bowiem te grunty, a stała się ich właścicielem przez połączenie z inną spółką zagraniczną, której była jedynym udziałowcem. We wniesionej skardze C. Sp. z o.o. wniosła o rozpoznanie przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając naruszenie: art. 7, 8, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżone postanowienie został wydane z naruszeniem prawa (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.), dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zarówno postanowienie z dnia [...] września 2013 r., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...]listopada 2013 r. podpisała ta sama osoba – Z. A. Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działający z upoważnienia Ministra. Wystąpiła zatem przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że pracownika organu upoważnionego do działania w imieniu ministra w żadnym wypadku nie można uznać za osobę piastującą funkcję ministra. Pracownicy organu powiązani z organem zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Wobec tego Z. A. jako osoba biorąca udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia tego wniosku. Przepis o wyłączeniu pracownika ma zastosowanie także w przypadku zaskarżenia postanowienia. W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 §1 pkt 3 K.p.a.. Organ podniósł, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie znajduje zastosowania w doniesieniu do postanowień, lecz wyłącznie w stosunku do decyzji. Instytucja wyłączenia pracownik może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej, tylko gdy tak stanowi wprost przepis prawa. Wprawdzie w wydaniu postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...]listopada 2013 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra do działania w jego imieniu (Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Z. A.), to okoliczność ta nie prowadzi do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten nie ma zastosowania do postanowień, lecz do decyzji, co wprost wynika z jego treści. Jego odpowiedniego zastosowania nie przewiduje również przepis art. 126 K.p.a. Nie można podzielić stanowiska Sądu, że o stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. świadczy fakt odesłania w art. 126 K.p.a. do art. 145 K.p.a. Jeżeli dany przepis działu pierwszego Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wprost do konkretnej formy rozstrzygnięcia, nie ma podstaw do jego rozszerzającej wykładni zmierzającej do nakazania odpowiedniego jego zastosowania w stosunku do innych form rozstrzygnięć administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej i ich obszerne uzasadnienie sprowadzają się do prezentowania stanowiska, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. o wyłączeniu z mocy prawa pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może być stosowany, jeżeli pracownik organu administracji brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, albowiem przepis ten wyraźnie odnosi się do decyzji i nie można stosować wykładni rozszerzającej, a ponadto żaden inny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący postanowień i zażaleń na postanowienia nie przewiduje stosowania do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Stanowisko to nie jest trafne. Po pierwsze, należy wyjaśnić, iż istota unormowania zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polega na tym, że osoba, która wydała określone orzeczenie (pracownik organu administracji publicznej) w sprawie administracyjnej nie może rozpoznać środka zaskarżenia od tego orzeczenia. Jest to istota postępowania instancyjnego i zasadniczy sens kontroli orzeczeń administracyjnych w drodze przysługujących stronie środków zaskarżenia. Ta sama osoba, która wydała zaskarżalne orzeczenie nie może kontrolować wydanego przez siebie orzeczenia rozpatrując środek zaskarżenia od tego orzeczenia, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady sprawiedliwości proceduralnej, a zwłaszcza zasadę obiektywizmu i zasadę bezstronności. Na te zasadnicze kwestie zwrócił trafnie uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Po drugie, przepis art. 24 K.p.a., który określa przyczyny wyłączenia pracownika organu, został zamieszony w Kodeksie postępowania administracyjnego w Dziale I. Przepisy ogólne, co oznacza, że przepisy tego działu, a więc także art. 24, mają zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem drugiej instancji, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i postępowaniach nadzwyczajnych. Tak więc to, że przepisy dotyczące postanowień i zażaleń nie odsyłają wprost do stosowania przepisów działu pierwszego K.p.a. nie oznacza wyłączenia odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych Kodeksu do wydawania postanowień. Wykładnia systemowa Kodeksu prowadzi do wniosku, że skoro do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji (art. 126 K.p.a.), a do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.), to do postanowień stosuje się odpowiednio również art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy czym odpowiednie stosownie tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu, jeżeli wydał zaskarżone postanowienie, w zakresie rozpoznania środka zaskarżenia od tego postanowienia. Co do zasady rozpoznanie środka zaskarżenia od postanowień należy do kompetencji organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a.), co oznacza, że zażalenie może rozpoznać pracownik organu wyższego stopnia z upoważnienia tego organu (art. 268a K.p.a.), a nie pracownik organu pierwszej instancji. W przypadku, gdy zaskarżalne postanowienie wydał w pierwszej instancji minister (pracownik upoważniony przez ministra), środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., zamiast zażalenia, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 i licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych od 2009 r. przyjmowane jest stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., co oznacza, że pracownik, który wydał orzeczenie zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega wyłączeniu. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że za takim stanowiskiem przemawia także unormowanie przyjęte w art. 126 K.p.a. Skoro bowiem do postanowień, od których przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stosuje się art. 145 K.p.a., to podstawę do wznowienia postępowania w przypadku takiego postanowienia stanowi wydanie postanowienia przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Tak więc również z tego przepisu wynika, że pracownik, który wydał zaskarżone postanowienie podlega wyłączeniu i nie może rozpoznawać zażalenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie zostało wydane przez pracownik organu, który podlegał wyłączeniu, ponieważ wydał postanowienie zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia), co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., II GSK 978/13 i z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1637/12, które należy w pełni podzielić. W skardze kasacyjnej organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 stycznia 2005 r., OSK 984/04, które dotyczy stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 i przed nowelizacją art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Reasumując, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pracownik organu administracji publicznej, który wydał zaskarżone postanowienie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 126 i 144 K.p.a. i nie może rozpoznawać środka zaskarżenia na to postanowienie. Z przytoczonych względów, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.