IV SA/Wa 298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2014 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie pozwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].11.2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].09.2013 r., w którym zgłosił sprzeciw co do wydania zezwolenia na nabycie przez spółkę [...] z o.o. ([...]) prawa własności nieruchomości rolnej obejmującej działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 3,52 ha, położonej w miejscowości B., gm. Z., woj. [...], stanowiącej własność spółki [...] S.A. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że obowiązujący dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza wskazane działki pod produkcję rolną, podczas gdy nabywająca je spółka takiej działalności nie prowadzi (wiodący producent [...]), a złożony przez nią wniosek nie zawiera argumentacji wskazującej, aby do prowadzenia statutowej działalności spółka ta musiała nabyć przedmiotowy areał. Minister podkreślił także, iż uprzednio nie wniósł sprzeciwu do zakupu przez tę spółkę 76,0767 ha, lecz był to odmienny stan prawny. Wnioskująca spółka kontrolowała bowiem te grunty, a stała się ich właścicielem przez połączenie z inną spółką zagraniczną, której była jedynym udziałowcem. We wniesionej skardze [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie obu postanowień Ministra, o rozpoznanie przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów postępowania: - art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (oba postanowienia podpisała ta sama osoba); - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. m. in. przez niezasięgnięcie opinii właściwej izby rolniczej, czy właściwych miejscowo organów samorządu terytorialnego oraz przyjęcie, że obecny właściciel może wydzierżawić okolicznym rolnikom ten teren, podczas gdy właściciel ten zainteresowany jest jego sprzedażą, a nie dzierżawą; - art. 8 K.p.a. przez brak sprzeciwu Ministra podczas dokonywania poprzedniej transakcji i nabycia przez skarżącą ponad 76 ha; 2/ przepisu prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez błędne przyjęcie, że zakłada on zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rodzinnych, podczas gdy mają to być gospodarstwa rolne o pow. nie mniejszej niż 1 ha. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem naruszyło ono przepisy obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego, z przyczyn wznowieniowych. Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma bowiem zastosowanie również do postępowań wszczętych w wyniku zaskarżenia postanowień. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż zarówno postanowienie z dnia [...].09.2013 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...].11.2013 r. podpisała ta sama osoba – p. Z. A. Dyrektor Departamentu [...] w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działający z upoważnienia Ministra. W tej sytuacji w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy czym w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Tylko on - jako piastun funkcji organu administracji publicznej - nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, a contrario należało przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w powołanej uchwale - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że pracownika organu upoważnionego do działania w imieniu ministra w żadnym wypadku nie można uznać za osobę piastującą funkcję ministra. Pracownicy organu powiązani z organem zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Trudno bowiem uznać za bezstronnego takiego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet, jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Nadto pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje także upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10). Tym samym kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A zatem osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji (rozstrzygnięcia) organu odwoławczego. Jej udziałem nie może być nawet wstępne postępowanie organu odwoławczego, obejmujące badanie środka odwoławczego pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 K.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 K.p.a. Przede wszystkim jednak należy mieć na względzie, że skoro norma prawna wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zdanie 2 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym bardziej więc w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna brać udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu rozstrzygnięcia, od którego wniesiono środek prawny w postaci tego rodzaju wniosku. Wobec tego p. Z. A. jako osoba biorąca udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia tego wniosku. Nie bez znaczenia dla przedstawionej interpretacji jest fakt, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się K.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosuje się go tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Stanowisko to potwierdza redakcja art. 140 K.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, mając na względzie zbędność odesłania do Działu I "Przepisów ogólnych" K.p.a. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy K.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosowania również innych przepisów K.p.a., poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne K.p.a. (art. 1 do 60 K.p.a.). Zatem mimo, że w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a co za tym idzie także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest więc rozstrzyganie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w trakcie postępowania. O ile zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 K.p.a. do postanowień musi oznaczać możliwość wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. A zatem w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra – w świetle art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 K.p.a. Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., w tym także do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione stanowisko formułowane jest w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 978/13 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1637/12). Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 K.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 K.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Wobec zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego postanowienia (w pkt. 1 sentencji), bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji - w pkt. 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a., zwracając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, po raz kolejny rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w tym orzeczeniu.