II OSK 1706/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G., K. G., K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2562/13 w sprawie ze skargi M. G., K. G., K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G., K. G. i K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego uchwałą, skarżący wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część wsi G. w gminie Wyszków i zażądali stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej ustalenia przebiegu drogi 19 KDD i drogi 1KDL. W ocenie skarżących uchwała została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z naruszeniem konstytucyjnych zasad ochrony własności (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5), a także z naruszeniem art. 17 pkt 9 i 13, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod drogę 19 KDD przeznaczono południową część działki nr [...], o powierzchni ponad 500 m2, której współwłaścicielami są skarżący. Na skutek tego pozostała część działki, przeznaczona w planie pod zabudowę, ma poniżej 2 000 m2, co uniemożliwia skarżącym podział działki na dwie nieruchomości, ponieważ w planie przyjęto (§ 5.7.3b), że minimalna powierzchnia działki budowlanej na obszarze 18MN ma wynosić 1 000 m2. Takie rozstrzygnięcie dyskryminuje skarżących i faworyzuje współwłaścicieli działki [...] małżonków C. oraz stanowi nadużycie władztwa planistycznego i prawa własności skarżących. Za przyjętym rozwiązaniem nie może przemawiać to, że działka [...] obejmuje pas gruntu o szerokości 4,63 m i długości 85 m, ponieważ grunt ten nie stanowi ciągu pieszego ani drogi wewnętrznej i nie istniała potrzeba poszerzenia tego pasa o grunt z działki skarżących o szerokości około 5,4 m. Istniały inne możliwości rozwiązań układu komunikacyjnego, bez potrzeby sytuowania drogi 19 KDD na tym odcinku. Na wniosek Burmistrza Wyszkowa Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do działek [...] i [...] o powierzchni 2 772 m2, podczas gdy łączna powierzchnia gruntów leśnych obu działek wynosi 3 093 m2, co oznacza, że 321 m2 nie jest objęte zgodą na zmianę przeznaczania gruntu leśnego na cele nieleśne. Powierzchnia gruntów objętych decyzją Marszałka nie jest wystarczająca do budowy drogi. Powoduje to także niezgodność zaskarżonego planu z uchwałą Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 29 listopada 2007 r. i z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków, ponieważ w studium ustalono zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co do całej powierzchni działek [...] i [...]. Ponadto we wniosku do Marszałka Województwa Mazowieckiego Burmistrz Wyszkowa wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych jest potrzebna pod budowę drogi wewnętrznej 28 KDW o szerokości 8 m, podczas gdy grunt przeznaczony został pod drogę publiczną 19 KDD o szerokości 10 m. Mimo braku uwag do projektu planu, zmieniono w uchwalonym planie przebieg drogi 19 KDD przy dojeździe do ulicy S. Ustalenia dotyczące drogi 1 KDL (droga lokalna powiatowa) są sprzeczne ze studium, ponieważ powinna to być droga klasy zbiorczej o szerokości 20 m, a nie 15 m jako to przyjęto w planie. Droga ta stanowi jedyny wyjazd z G., co uzasadnia naruszenie interesów skarżących. Ponadto skarżący zarzucili, że projekt planu był nieczytelny, zawierał niejasne oznaczenia, co powodowało trudności w powiązaniu części tekstowej i graficznej planu. Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu za usytuowaniem drogi 19 KDD przyjętym w planie przemawiało przede wszystkim to, że między działką skarżących [...] a działką [...] jest wąski pas gruntu, będący własnością małżonków C., który może być wykorzystany pod drogę, pod warunkiem, że przeznaczona zostanie pod drogę część działki skarżących. Z działki skarżących pod drogę przeznaczono 466 m2, podczas gdy z działki małżonków C. przeznaczono pod drogę 1 182 m2, co oznacza, że zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości nie jest zasadny. Zmiany dotyczące oznaczenia dróg oraz zakres zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie uzasadniają sprzeczności ze studium. Klasa i szerokość drogi 1 KDL została uzgodniona z powiatem, który jest zarządcą drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarżących i oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ uchwalając zaskarżony plan nie naruszył w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) prawa własności skarżących, uwzględniając interes społeczny, publiczny i wymagania ładu przestrzennego. Droga 19 KDD stanowi część układu komunikacyjnego na tym terenie, umożliwi dojazd do działek [...],[...],[...] i [...]. Nie było możliwe zajęcie pod tę drogę gruntów z działki [...] z uwagi na istniejące na tej działce zabudowania mieszkalne i gospodarcze. Rozwiązanie przyjęte w planie co do usytuowania drogi 19 KDD uwzględnia interesy wszystkich właścicieli działek na terenie przeznaczonym pod zabudowę, w tym możliwość ich podziału. Działka skarżących została wydzielona w wyniku, podziału z nieruchomości małżonków C. w taki sposób, że wzdłuż działki skarżących pozostał pas gruntu stanowiący drogę dojazdową dla właścicieli działki [...]. Pas gruntu między działką skarżących a działką [...] ma szerokość 4,63 m i może być wykorzystany pod planowaną drogę publiczną dojazdową KDD o szerokości 10 m. Przeznaczenie części działki skarżących pod drogę nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego gminy ani przepisów art. 2, 21, 31 i 32 Konstytucji RP. To, że skarżący są współwłaścicielami działki [...] nie oznacza, że powierzchnia działki nie może być zmniejszona, ponieważ współwłaściciele mają zamiar dokonać podziału działki, a według ustaleń planu minimalna powierzchnia działki powstałej w wyniku podziału wynosi 1 000 m2. Nie jest także trafny zarzut braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, który skarżący wiążą z tym, że łączna powierzchnia gruntów leśnych działek [...] i [...] wynosi 3093 m2, a zgoda Marszałka Województwa Mazowieckiego wyrażona w decyzji dotyczyła powierzchni mniejszej o 321 m2. Z decyzji tej wynika, że z działki skarżących o powierzchni 2263 m2 pod drogę przeznaczono 466 m2, a pod budownictwo 1796 m2. Różnica 1 m2 nie jest na tyle istotna, aby powodowała konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Nie ma również istotnego znaczenia to, że we wniosku Burmistrza i decyzji Marszałka wskazana była droga 28 KDW, a nie droga 19 KDD, jak to przyjęto w planie. Istotne bowiem jest to, że zgoda Marszałka dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntu leśnego pod drogę, a funkcje drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej są takie same, jak również taka sama jest szerokość tych dróg, co oznacza, że zmiana oznaczenia drogi z KDW na KDD nie wiązała się ze zmianą jej szerokości. Nie jest uzasadniony także zarzut sprzeczność uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków, ponieważ w planie miejscowym należy uwzględnić powierzchnię gruntów, co do których jest zgoda na zmianę przeznaczenia w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a ustalenia studium mają w tym zakresie jedynie charakter orientacyjny. To, że w studium przyjęto zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o większej powierzchni nie oznacza niezgodności planu miejscowego ze studium. Brak jest podstaw do oceny zarzutów skarżących dotyczących drogi 1 KDL, która przebiega w znacznym oddaleniu od ich działki, ponieważ te ustalenia planu miejscowego nie naruszają ich interesu prawnego. Co do tej drogi skarżący mają jedynie interes faktyczny polegający na możliwości korzystania z tej drogi. Obniżenie parametrów tej drogi, po uzgodnieniu z zarządcą drogi, która należy do powiatu, nie oddziaływuje w żaden sposób na sytuację prawną skarżących. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów skarżących dotyczących trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w toku prac nad planem miejscowym, a w szczególności zarzutu dotyczącego wprowadzenia zamian do projektu planu. W ramach prowadzonych prac planistycznych organ mógł dokonać zmian w projekcie planu, nawet gdy nie były one przedmiotem wniosków (uwag) uczestników zgłaszanych do projektu planu. W skardze kasacyjnej skarżący jako podstawy kasacyjne wskazali naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie, a także art. 151 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że główny zarzut skarżących dotyczył tego, że organ nie rozważył konfliktu interesów i argumentów skarżących jako współwłaścicieli działki [...], przy braku argumentów ze strony współwłaścicieli działki [...]. Przy minimalnej powierzchni działki budowlanej 1 000 m2 w obszarze 18 MN (§ 5.7.36 części tekstowej planu), skarżący kwestionowali przede wszystkim zmniejszenie powierzchni ich działki poniżej 2000 m2 i dlatego proponowali wydzielenie pod drogę 19 KDD z ich działki gruntu o powierzchni 263 m2 albo odstąpienie od wytyczania tej drogi wzdłuż południowego ogrodzenia ich działki (odcinek o długości około 84 m). Przyjęcie rozwiązań proponowanych przez skarżących w żaden sposób nie kolidowałoby z interesem społecznym, ani interesem właścicieli innych działek, w tym interesem małżonków C., którzy mają dostęp do swojej działki i drogi publicznej 2 KDL (ul. N.). Ustalenie w planie przebiegu drogi 19 KDD, inne niż w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu, zostało dokonane po wprowadzeniu tej zmiany przez Burmistrza Wyszkowa, który nie był do tego uprawniony, ponieważ nie została wniesiona żadna uwaga pisemna w tym zakresie. Wadliwe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że możliwość dokonywania zmian w projekcie planu, po wcześniejszym jego wyłożeniu daje gminie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie wskazany przez organ art. 17 pkt 12 i 13 tej ustawy, co oznacza, że organ mógł w ramach prowadzonych prac planistycznych dokonać zmiany w planie, nawet gdy nie były one przedmiotem wniosków zainteresowanych rozwiązaniami planistycznymi. Nie został również prawidłowo rozpoznany zarzut, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie obejmuje 321 m2 (320 m2 z działki [...] i 1 m2 z działki [...]), co oznacza, że droga 19 KDD została wytyczona na działkach [...] i [...] bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a więc z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że powierzchnia gruntów leśnych przeznaczona pod drogę w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest wystarczająca pod drogę 19 KDD o szerokości 10 m na odcinku od drogi 2 KDL (ul. N.). Nie jest także trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że drogi KDW i KDD według planu maja tą samą szerokość 10 m, albowiem nie wszystkie drogi KDD mają szerokość 10 m2. Wskazując takie podstawy kasacyjne i zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przytoczony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w ogóle nie został uzasadniony. Nie wskazano bowiem w skardze kasacyjnej żadnych okoliczności na uzasadnienie błędnej wykładni tych przepisów. Błąd wykładni przepisu polega na tym, ze w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy sąd, rekonstruując normę prawną na podstawie przepisu, nadaje jej treść, która nie jest zgodna z tym przepisem. Oznacza to, że istota zarzutu błędnej wykładni określonego przepisu sprowadza się do wykazania jakie rozumienie tego przepisu zostało przyjęte przez sąd i że takie rozumienie tego przepisu jest wadliwe (błędne). Pierwszy ze wskazanych przepisów (art. 20 ust. 1) stanowi, że "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały". Natomiast drugi z tych przepisów (art. 28 ust. 1) stanowi, że "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jakie powinno być prawidłowe znaczenie tych przepisów zdaniem skarżących. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, nie jest trafny, ponieważ przepisy te dotyczą uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i nie mają zastosowania w sprawach ze skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a więc także na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącą aktem prawa miejscowego, albowiem podstawą uwzględnienia skargi w tych sprawach stanowi art. 147 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów art. 151 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. został sformułowany w taki sposób, że treść tego zarzutu, nawet przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie jest zrozumiała. Można jednak przyjąć, że skarżący zarzucają Sądowi pierwszej instancji, iż skarga została oddalona bez prawidłowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy i stanowiska skarżących, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie spełnia wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a. Stanowisko skarżących w tym zakresie nie jest trafne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. To, że skarżący nie zgadzają się z ocenami Sądu pierwszej instancji wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. O ile Sąd pierwszej instancji ocenił, że usytuowanie drogi 19 KDD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie pod tę drogę z działki skarżących 466 m2 było dopuszczalne i nie naruszało prawa, o tyle zdaniem skarżących droga ta powinna być inaczej usytuowana w taki sposób, aby nie było potrzeby przeznaczenia pod tę drogę gruntów z ich działki [...]. Prezentując takie stanowisko, skarżący pomijają okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji przemawiały za trafnością rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, wyodrębniając działkę skarżących określono jej granice w taki sposób, że między działką skarżących i działką [...] powstał pas gruntu o szerokości 4,63 m i długości 85 m wchodzący w skład działki [...], którego naturalnym przeznaczeniem mogła być droga, pod warunkiem poszerzenia tego pasa. Po drugie, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie miejscowym wyraźnie rozstrzyga o tym, że 466 m2 z działki skarżących ma być przeznaczone pod drogę, co oznacza, że ta część działki skarżących może być "odleśniona" w planie miejscowym pod drogę a nie pod zabudowę mieszkaniową i nie byłoby zgodne z tą decyzją przeznaczenie pod zabudowę działki skarżących o powierzchni większej niż 1 796 m2. Po trzecie, skarżący byli właścicielami działki leśnej, na obszarze stanowiącym grunty leśne i rolne, co wyłączało możliwość zabudowy, a wobec tego zmiana przeznaczenia gruntów na tym obszarze pod zabudowę mieszkaniową (obszar oznaczony w planie miejscowym 18 MN) wymagało wprowadzenia rozwiązań komunikacyjnych przez usytuowanie dróg umożliwiających zabudowę mieszkaniową na tym obszarze. Po czwarte, Sąd pierwszej instancji rozważył, że czy w okolicznościach tej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących jest nadmierna i nie można mówić o naruszeniu władztwa planistycznego gminy, a w szczególności nie ma podstaw twierdzenie, że skarżący są dyskryminowani w stosunku do właścicieli innych nieruchomości objętych planem, a zwłaszcza małżeństwa C., którzy są właścicielami działki [...], ponieważ część ich działki została także przeznaczona pod drogę. Po piąte, to że z działki małżonków C. "odleśniono" tylko 510 m2 nie oznacza, że droga 19 KDD nie może być usytuowana w miejscu wyznaczonym w planie miejscowym, ponieważ działka małżonków C. obejmuje w części grunty leśne, a w części grunty rolne, które nie wymagają "odrolnienia", co oznacza zarazem, iż nie ma istotnego znaczenia twierdzenie skarżących, że skoro łączna powierzchnia gruntów leśnych obu działek [...] i [...] wynosiła 3 093 m2 i "odleśniono" 2772 m2, to nie "odleśniono" 321 m2 i z tego powodu droga 19 KDD nie może być usytuowana w tym miejscu, gdyż naruszałoby to art. 17 pkt 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tych względów nie są trafne zarzuty skarżących, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy (art. 134 §1 P.p.s.a.) i uzasadnił zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, na etapie rozpatrywania uwag wniesionych do projektu planu, organy gminy mogą wprowadzać zmiany do projektu, które nie były przedmiotem zgłoszonych uwag. Tej kompetencji organów gminy nie wyłącza art. 17 pkt 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ podstawą działania organów gminy w tym zakresie jest art. 19 tej ustawy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.