II OSK 1559/14

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 276/13 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tel-Avivie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie paszportu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., IV SAB/Wa 276/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tel-Avivie (zwanego dalej "Konsulem") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie paszportu, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") D. P. złożyła skargę na bezczynność Konsula pełniącego funkcję organu paszportowego w sprawie z wniosku o wydanie polskiego paszportu. Zarzuciła Konsulowi naruszenie § 9, 10 i 14 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M. P. Nr 35, poz. 233 - zwanego dalej "zarządzeniem") w związku z niewydaniem jej paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie i wniosła o zobowiązanie Konsula do niezwłocznego wydania jej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Konsula o wydanie polskiego paszportu. Analizując wniosek Konsul stwierdził w dołączonych do wniosku dokumentach różne imiona rodziców skarżącej i w dniu 4 września 2013 r. zobowiązał ją do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie w terminie 14 dni ujednoliconych aktów stanu cywilnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca zakwestionowała ww. zobowiązanie i w piśmie z dnia 7 października 2013 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego. Dodatkowo złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych (zwanego dalej "MSW") zażalenie na bezczynność organu paszportowego oraz skargę do Ministra Spraw Zagranicznych (zwanego dalej "MSZ") w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). Skarżąca kwestionuje merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ujednoliconych aktów stanu cywilnego, w których będą występowały tożsame imiona jej rodziców. W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o jej "odrzucenie" choć z uzasadnienia należy wnioskować, iż wnosił o oddalenie skargi. Podniósł, że imiona rodziców skarżącej w akcie urodzenia i w złożonym akcie małżeństwa były odmienne a przy tym w akcie małżeństwa wskazano, że po zawarciu związku małżeńskiego będzie ona nosiła nazwisko "P.". W związku ze zmianą nazwiska i wątpliwościami co do danych, zobowiązano skarżącą do złożenia odpisu polskiego aktu małżeństwa w oryginale. W zobowiązaniu z dnia 4 września 2013 r., zgodnie z przepisami, Konsul pouczył skarżącą o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania na wypadek nieprzedstawienia wymaganych dokumentów. Wobec nieuzupełnienia wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Konsul wyjaśnił dodatkowo, że skarżąca w międzyczasie tj. 4 listopada 2013 r. złożyła uzupełniony i sprostowany, gdy chodzi o imiona rodziców odpis zupełnego aktu małżeństwa na nazwisko D. P. a zatem aktualnie nie ma przeszkód do załatwienia wniosku pozytywnie, o ile zostanie uiszczona stosowna opłata paszportowa. Oddalając skargę WSA wskazał, że w sprawach takich jak ta, kontrolowana w niniejszym postępowaniu, przyjmuje się co do zasady, że prawo do żądania dalszych dokumentów powinno być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź powzięcia wątpliwości w związku z weryfikacją danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport, czy też inne ograny administracji publicznej. Ocenne pozostaje natomiast czy żądanie ujednolicenia wewnętrznie sprzecznych danych w dokumentach przedstawianych przez samą stronę w związku z wymogami formalnymi stawianymi przez § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz. U. Nr 152, poz. 1026 ze zmianami - zwanego dalej "rozporządzeniem") uzasadnia wezwanie strony do uzupełniania braków formalnych (poprzez przedstawienie sprostowanych dokumentów bądź ich oryginałów) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czy też uzasadnia wezwanie strony do przedstawienia żądanych dokumentów pod rygorem wydania merytorycznej decyzji odmownej. Problem sprowadza się do oceny czy spełnia wymogi formalne wymagany przepisami jako jeden z warunków formalnych akt małżeństwa zawierający inne dane osobowe niż dane podane przez wnioskodawcę w formularzu stanowiącym wzór wniosku o wydanie paszportu jak również, czy wystarczająca jest jego kopia - bo tu Konsul wezwał do złożenia oryginału skróconego lub zupełnego odpisu aktu małżeństwa. Rozpoznając skargę na bezczynność Konsula Sąd dysponował jedynie kopią dokumentów złożonych przez wnioskodawczynię wraz ze skargą, a zatem nie mógł w istocie merytorycznie ocenić czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. Tym niemniej należy wskazać, że skarżąca już podczas postępowania skargowego złożyła odpowiednie dokumenty żądane przez konsula, a dokumenty załączone do skargi istotnie budziły wątpliwości - zwłaszcza że w kwietniu 2013 r. skarżąca zmieniała także nazwisko rodowe z "M." na "M." a powiadomienie o nadaniu numeru PESEL z dnia 4 kwietnia 2013 r. wystawiono na nazwisko "M." przy czym akt małżeństwa z 1975 r. wskazywał jako nazwisko "M.". Oprócz różnych imion rodziców skarżącej w dokumentacji były także różne jej nazwiska rodowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Konsulem wskazanych w skardze tj. § 9, 10 i 14. Zdaniem WSA, nawet jeżeli przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy Konsul niezasadnie zastosował rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania (inicjując tryb dotyczący uzupełnienia wniosku, czy też nieprawidłowe dane w akcie małżeństwa wnioskodawczyni uznając jako niespełnienie warunków formalnych) to nie stanowi to bezczynności w czystej postaci. Bezczynność organu zachodzi co do zasady, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w związku ze złożonym wnioskiem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przeanalizował wniosek, uznał że nie spełnia on kryteriów formalnych i zastosował tryb postępowania przewidziany w § 11 zarządzenia. Jeżeli nawet przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że zamiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ powinien był wydać decyzję odmowną, to owa ewentualna "bezczynność" (której na gruncie materiału znajdującego się w aktach sprawy Sąd się nie dopatrzył) nie miała charakteru rażącego i wynikała z odmiennej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów czyli § 5 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych w powiązaniu z ww. § 11 zarządzenia. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości ww. wyrok, żądając jego uchylenia a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie 1) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżącej o wydanie paszportu nie spełniał wymogów formalnych; 2) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżącej o wydanie paszportu budził wątpliwości co do tożsamości skarżącej; 3) § 11 zarządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zasadnym było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania; 4) § 7 rozporządzenia MSW z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych (Dz. U. poz. 522) poprzez uznanie dopuszczalności pobrania kolejnej opłaty konsularnej za wydanie paszportu, w przypadku gdy uprzednio złożony wniosek został pozostawiony bez rozpoznania; 5) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ oraz art. 151 ppsa polegające na istotnej sprzeczności zajętego stanowiska co do pozostawania organu paszportowego w stanie bezczynności i nierozpoznaniu de facto istoty sprawy tj. czy zachodziła bezczynność organu paszportowego polegająca na nieuzasadnionym zaniechaniu nadania biegu wnioskowi paszportowemu i ostatecznym pozostawieniu go bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że niezrozumiała jest argumentacja WSA - "nawet jeżeli przyjąć, iż w okolicznościach sprawy Konsul niezasadnie zastosował rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania to nie mamy do czynienia z bezczynnością w czystej postaci". Dalszy fragment uzasadnienia wskazuje na sprzeczność w zajętym stanowisku WSA. Niewłaściwa jest także interpretacja art. 64 § 2 kpa, przyjmująca, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawsze czyni niezasadną skargę na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są częściowo zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest spór co do sposobu interpretacji działań w kontekście instytucji bezczynności organu, regulowanej przepisami prawa - w art. 37 kpa i art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. NSA przypomina więc, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pozostawanie przez organ w bezczynności ma miejsce wówczas, gdy organ administracji nie załatwia w terminie sprawy administracyjnej, a nie w sytuacji, gdy sprawę tę załatwia, tylko rozstrzygnięcie nie jest zgodne z oczekiwaniem wnioskodawcy. Nie pozostaje również w bezczynności organ, który wydaje rozstrzygnięcie, które podczas kontroli instancyjnej okazuje się być błędne. Takie rozstrzygnięcie również stanowi załatwienie sprawy administracyjnej, a jego ewentualne wady mogą być podnoszone w postępowaniu odwoławczym, ewentualnie także w wyniku skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zadaniem Sądu pierwszej instancji było zatem ocenienie dokonanych przez Konsula czynności w kontekście ww. przesłanek bezczynności, a więc ocena, czy jego aktywność mieściła się w definicji "bezczynności" czy też nie. Na marginesie NSA wskazuje tylko, że powyższy wywód prawny z punktu widzenia laika brzmi abstrakcyjnie, bo jak czynność może być bezczynnością, ale z całą stanowczością należy podkreślić dystynkcję między językiem literackim (naturalnym) a językiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ oraz art. 151 ppsa polegające na istotnej sprzeczności zajętego stanowiska co do pozostawania organu paszportowego w stanie bezczynności i nierozpoznaniu de facto istoty sprawy tj. czy zachodziła bezczynność organu paszportowego polegająca na nieuzasadnionym zaniechaniu nadania biegu wnioskowi paszportowemu i ostatecznym pozostawieniu go bez rozpoznania. Jak wskazano powyżej kwestia bezczynności w postępowaniu jest kwestią bardzo specyficzną i - ze względu na brak ustawowej definicji tego stanu może budzić wątpliwości. Tym bardziej więc przed oceniającym problem bezczynności Sądem administracyjnym stoi zadanie bardzo skrupulatnego ocenienia stanu faktycznego sprawy, aby rozstrzygnąć zasadność skargi. Dodatkowo zaś Sąd pierwszej instancji musi w sposób kategoryczny uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, aby przekonać do niego strony postępowania, w tym przede wszystkim skarżącego. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji rzeczywiście naruszył art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w wyniku braku jasno sprecyzowanych ocen co do aktywności Konsula, co jest skutkiem braku wyczerpującej oceny sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej) oraz braku ustosunkowania się do zarzutów skargi. Jak wynika z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w bardzo niejednoznaczny sposób odniósł się do racji zawartych w skardze, a swojego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób przekonujący. Wyjątkowo razi brak ustosunkowania się przez WSA do innych niż własne argumenty, tym bardziej że strona skarżąca sama wskazała Sądowi pierwszej instancji na odmienną interpretację przepisów zawartą w doktrynie i orzecznictwie. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o wadze bezpieczeństwa prawnego i spójności systemu prawa, które są niezwykle ważne jako fundament budowania zaufania obywateli do organów państwa, w tym sądów administracyjnych. WSA powinien też przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco i kategorycznie uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości. Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.