II SA/Łd 1131/13

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], orzekającą w stosunku do A. Z. o odmowie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną T. Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem koniecznym uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie organ powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że osobę zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w ustawowej definicji "zatrudnienia". W związku z tym Kolegium zauważyło, że w okresie poprzedzającym wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego A. Z. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna (od 14 maja 2012r. do 16 czerwca 2013r.), wcześniej wyrejestrował działalność gospodarczą z dniem 29 lutego 2012r. W dniu 17 czerwca 2013r. A. Z. na własne żądanie wyrejestrował się z urzędu pracy. W ocenie organu odwoławczego sama okoliczność, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia nie jest przesłanką wystarczająca dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy. Jeżeli bowiem potencjalne zatrudnienie (bycie bezrobotnym) nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, to rezygnacja z bycia bezrobotnym również nie może być inaczej postrzegana jak brak zatrudnienia. Zdaniem organu A. Z. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną T. Z., bowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku był osobą bezrobotną, a zatem niezatrudnioną lecz wykazującą gotowość do podjęcia pracy, z czego też należy wnioskować, iż w chwili otrzymania intratnej oferty pracy podjąłby zatrudnienie bez względu na niepełnosprawną żonę. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia A. Z. (wyrejestrowaniem działalności gospodarczej w dniu 29 lutego 2012r.) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, której niepełnosprawność trwa od dłuższego czasu, bo powstała w wyniku urazów doznanych przez nią w wypadku drogowym, który miał miejsce w 1994r.. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. Z., wnosząc o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże w ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W tym miejscu wypada przywołać definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją jak najbardziej błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej i rejestracji w urzędzie pracy sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. W wyroku z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Można zatem przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, a co za tym idzie, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że niepełnosprawność żony powstała w 1994r., a skarżący wyrejestrował działalność dopiero w dniu 29 lutego 2012r.. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący pozostawał osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Poza tym to w jaki sposób i przez kogo sprawowana była opieka nad żoną do czasu wyrejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej, nie może świadczyć o tym, że nie istnieje związek przyczynowo skutkowy między zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a rozpoczęciem sprawowania opieki nad żoną. Wręcz przeciwnie, fakt wyrejestrowania działalności może oznaczać, że skarżący nie mógł już dłużej godzić pracy zarobkowej z sprawowaniem opieki nad żoną. Okoliczność, że do dnia 17 czerwca 2013r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i miał status osoby bezrobotnej, a zatem był osobą wykazującą gotowość do podjęcia pracy, nie może także prowadzić do wniosku, iż w chwili otrzymania intratnej oferty pracy podjąłby zatrudnienie bez względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ administracji winien mieć bowiem na uwadze fakt, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej wiąże się również z objęciem osoby bezrobotnego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, a dodatkowo za bezrobotnego pobierającego zasiłek dla bezrobotnych opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Nie można zatem zarzucać skarżącemu tego, że w czasie, gdy zrezygnował z prowadzonej działalności i podjął się opieki nad niepełnosprawną żoną, zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, np. także w celu uzyskania prawa do świadczeń zdrowotnych. Poza tym w dacie składania wniosku skarżący utracił status osoby bezrobotnej, o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 17 czerwca 2013r.. Reasumując należy wskazać, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. d.r.