II SA/Bk 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prokuratora Apelacyjnego w B. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2013 r. D. R. powołując się na art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. skierował do Prokuratury Okręgowej w B. wniosek o udostępnienie mu akt zakończonej sprawy dyscyplinarnej o nr [...] dotyczącej Prokurator E. P. Prokurator Okręgowy w B. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że materiały postępowania służbowego będącego postępowaniem przedwstępnym dyscyplinarnym z uwagi na ich niejawny charakter nie są informacją publiczną. W uzasadnieniu organ podał, że przepis art. 76 ust. l ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze wyklucza generalnie możliwość informowania osób trzecich oraz innych instytucji publicznych o przebiegu postępowania w sprawach dyscyplinarnych wobec prokuratorów. Postępowanie dyscyplinarne toczy się bowiem z wyłączeniem jawności. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się D. R. i uznając je za decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wywiódł od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia mu żądanych akt. Prokurator Apelacyjny w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pomimo, iż pismo Prokuratora Okręgowego w B. nie ma cech formalnej decyzji, to jednak z uwagi na to, że zawiera ono niezbędne elementy decyzji, należy je traktować jako decyzję administracyjną. W dalszej kolejności Prokurator Apelacyjny uzasadniając odmowę udzielenia żądanych informacji powołał się na art. 76 ustawy o prokuraturze, wyjaśniając, że w stosunku do prokuratorskich postępowań dyscyplinarnych wyłączona jest jawność zarówno ich przebiegu, jak i rozstrzygnięć końcowych. Wydane zaś orzeczenie dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po jego uprawomocnieniu się, wyłącznie na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego. W ocenie Prokuratora oznacza to, że w innych przypadkach orzeczenia te, tak samo jak materiały postępowań dyscyplinarnych nie mogą być ujawnione i z tego względu nie stanowią informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r. I OSK 1365/11 stwierdzając, że dokumenty wytworzone na wstępnym etapie postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratora stanowią informację publiczną, gdyż kwestia ta dotyczy funkcjonariusza publicznego, co jednocześnie nie oznacza, że w całości wszystkie dokumenty zawarte w aktach będą każdemu bezwarunkowo wydawane. W ocenie skarżącego etap wstępny postępowania dyscyplinarnego nie jest postępowaniem sensu stricte i z mocy ustawy nie powinien podlegać jakiemukolwiek utajnianiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca skarżącemu udostępnienia - w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej - akt postępowania służbowego (dyscyplinarnego) prokuratora z argumentacją, że nie stanowią one informacji publicznej. Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej było zatem ustalenie, czy żądanie przez skarżącego udostępnienia mu całości akt postępowania dyscyplinarnego prokuratora stanowi w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), cytowanej dalej jako: u.d..i.p. W ocenie Sądu informacje, o które zwrócił się do organów prokuratury skarżący nie stanowią informacji publicznej i ich udostępnianie nie zostało poddane reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki wniosek wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 7/13 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w niej stanowisko. Informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane. Jednak, jak podkreślił NSA w analizowanej uchwale, prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi bowiem zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. II SAB/Kr 58/07). Do niezbędnych elementów formalnych takiego wniosku zaliczyć zaś należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Jeżeli zaś wnioskodawca nie wskazuje we wniosku konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, to taki wniosek nie może być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony zakres żądania. Żądanie zatem udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego (dyscyplinarnego), nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Jak słusznie bowiem podkreślono we omawianej uchwale prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na realia kontrolowanej sprawy stwierdzić zatem należy, że żądanie udostępnienia przez skarżącego akt sprawy o sygn. [...] jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania dyscyplinarnego prokuratora nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem udzielenie przez Prokuratora Okręgowego w B. w dniu [...] października 2013r. pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, a z takim przypadkiem – wbrew temu co wywiódł Prokurator Apelacyjny w decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, to jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, właściwy podmiot odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując, skoro art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany, to brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie w takich warunkach decyzji - stanowi o braku jej podstawy prawnej i winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02 - "Monitor Prawniczy" 2003, nr 4, s. 147, "Wokanda" 2003, nr 6, s. 33). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prokuratora Apelacyjnego została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.