II SA/Rz 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą : Usługi Transportowe B. P. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej WITD) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nałożył na B. P., karę pieniężną w wysokości 15000 zł. Za podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał niedopełnienie przez w/w przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia organowi, który udzielił licencji o zmianach danych dotyczących rodzaju i liczby pojazdów, którymi dysponuje w wymaganym terminie oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. P., który jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, lub też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przesłuchano jedynie pełnomocnika K. P., a pominięto jego przesłuchania - jako właściciela firmy, a nadto pominięto przesłuchanie dalszych świadków tj. R. H. osoby zarządzającej transportem w firmie oraz księgowej B. W., która ma istotne wiadomości w sprawie. GITD postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania B. P. od decyzji WITD z dnia [...] czerwca 2012 r., gdyż decyzja nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. K. P., działając jako pełnomocnik B. P. nadał w Urzędzie Pocztowym w dniu 12 sierpnia 2013 r. odwołanie do GITD za pośrednictwem WITD. Odwołujący się wniósł o zmianę decyzji WITD z [...] czerwca 2012 r. i umorzenie postępowania w tej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik strony przedstawił takie same zarzuty jak w odwołaniu wniesionym przez B. P. GITD decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję WITD. W uzasadnieniu wskazał, że naruszenie przepisów polega na niezgłoszeniu organowi zmiany danych dotyczących licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, tj. faktu wykorzystywania w działalności konkretnych pojazdów. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do uchylenia kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorcę. Odnosząc się do wyjaśnień strony, stwierdził, że wypadek i pożar pojazdu miał miejsce dwa dni przed kontrolą, co więcej strona była w stanie przedłożyć dokumenty takie jak umowy o pracę i świadectwa kierowców. Zatem zdarzenie losowe nie uniemożliwiło przedłożenia innych dokumentów co oznacza, że przedsiębiorca niewłaściwie przechowywał wykresówki oraz inne dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Nie uczynił zatem wszystkiego czego należało od niego oczekiwać by należycie zabezpieczyć całą dokumentację wymaganą przepisami prawa. Organ zwrócił uwagę, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy, w pierwszej kolejności przy pomocy wykresówek, a w przypadku ich braku – przy pomocy wszelkich innych dokumentów, a więc zaświadczeń, ale też np. ewidencji czasu pracy, planu pracy, czy też wniosków urlopowych. Organ podkreślił, że na przedsiębiorcy prowadzącym transport drogowy spoczywa obowiązek starannego przechowywania dokumentów. Wprawdzie zdarzeń losowych takich jak pożar nie można przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia. B. P. złożył skargę na opisaną wyżej decyzję GITD do WSA, wnosząc o jej zmianę i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania : a) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; b) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów w sprawie tj. niewezwanie i nieprzesłuchanie B. P. jako właściciel firmy, a także świadka R. H. (osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie skarżącego), na okoliczność zarzutów wskazanych w odwołaniu, a także księgowej B. W. (która posiada istotne wiadomości w sprawie), i poczynienie przez organ ustaleń niemających żadnego oparcia w rzeczywistości; c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonywanie ocen nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tj. pomimo nieprzesłuchania świadka strony B. P. oraz świadka R. H. organ poczynił błędne ustalenia faktyczne; d) art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie w charakterze strony B. P. w sytuacji, gdy posiadał on informację na temat tego co stało się z dokumentami wymaganymi przy przeprowadzeniu kontroli i że ich brak nie wynikał z winy skarżącego, oraz na okoliczność opóźnienia w zgłoszeniu pojazdu organowi licencyjnemu, e) art. 89 k.p.a. poprzez niewyznaczenie i nieprzeprowadzenie z urzędu rozprawy w sytuacji, gdy było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków; f) art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji powodów, dla których organ nie przesłuchał strony B. P. oraz dwóch świadków tj. R. H. oraz B. W., oraz nie podał powodów, dla których nie odniesiono się do treści pism kierowanych przez skarżącego do organu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., zwana dalej u.t.d.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Strona nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podniosła, że pragnęła zrealizować swe prawa, składając stosowne wnioski dowodowe, a organ nie uczynił zadość swoim ustawowym obowiązkom. Podał, że wymagane dokumenty przewoził nie w ostatniej chwili tuż przed kontrolą, ale dwa dni przed planowanym terminem przedmiotowej kontroli. Wyjaśnił, że pożar samochodu był jedyną wyłączną przyczyną nieprzedłożenia wykresówek, które spłonęły i których odtworzyć już się nie dało. Według skarżącego istnieją podstawy do umorzenia postępowania zgodnie z art. 93 ust. 1 u.t.d. bowiem przekroczenie czasu na zgłoszenie pojazdu do organu licencyjnego oraz brak wymaganych dokumentów w trakcie kontroli było skutkiem okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Skarżący stwierdził, że dołożył należytej staranności do obowiązku zgłoszenia pojazdu do organu licencyjnego jak też dokonując przewozu dokumentów koniecznych do prawidłowego przeprowadzenia kontroli i jedynie wskutek nadzwyczajnych nieprzewidzianych okoliczności doszło do naruszenia prawa. Nadto podniósł zarzut, że uniemożliwiono mu udowodnienie okoliczności egzoneracyjnych. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Żaden z zarzutów skargi nie znalazł potwierdzenia w zebranym przez Organy administracji materiale dowodowym. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola decyzji Organów Inspekcji Transportu Drogowego o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o wykonywaniu działalności transportowej. Podstawy nałożenia tej kary, a także procedurę prowadzącą do jej nałożenia, ustalają przepisy u.t.d. Jak stanowi art. 92a ust. 1 tej ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Nie można zgodzić się twierdzeniem podnoszącym nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek nieprzesłuchania R. H., B. W. a także B. P. Otóż należy zgodzić się z Organem odwoławczym, że złożenie przez te osoby zeznań i wyjaśnień nie mogłoby przyczynić się do zniesienia odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika ze względu na ciążący na nim obowiązek przechowywania i okazania wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Należy zgodzić się z twierdzeniem Organu, że takiego zdarzenia losowego jak pożar nie można przewidzieć, ale przedsiębiorca mógł i powinien podjąć odpowiednie kroki aby zminimalizować ryzyko ich wystąpienia dla dokumentacji, od której posiadania uzależnione jest wykazanie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Strona takich kroków nie podjęła, przez co nie wykazała zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c u.t.d. Sąd w niniejszym skaldzie podziela stanowisko WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. VI SA/Wa 1406/10. W powyższym wyroku słusznie podkreślono, że ustawodawca, który pozostawił przedsiębiorcom swobodę, co do sposobu archiwizacji dokumentów, przyjął, że profesjonalny przedsiębiorca, dbając właściwie o własne interesy, podejmie wszelkie kroki, celem zabezpieczenia interesów prowadzonego przedsiębiorstwa czyli wykaże się przezornością i wyobraźnią przy wyborze miejsca przechowywania dokumentów. Dlatego powoływanie się przez Stronę na okoliczność pożaru samochodu i spalenia przewożonej w nim całej dokumentacji o czasie pracy kierowców nie mogła być traktowana za usprawiedliwienie naruszenia obowiązku takiego jej przechowywania i przewożenia, który nie naraziłby jej na zniszczenie. Poza tym, słusznie zaznacza Organ odwoławczy, iż przedsiębiorca poprzez uzyskanie informacji w dniu 18 kwietnia 2012 r. o kontroli na dzień 7 maja 2012 r. winien był dodatkowo zabezpieczyć się przez ewentualnością pożaru jak i innych zdarzeń losowych, które mogłyby narazić przedsiębiorcę na odpowiedzialność administracyjną i dotkliwą karę pieniężną. Reasumując, niewłaściwe przechowywanie dokumentów nie jest okolicznością zwalniającą przewoźnika z odpowiedzialności za naruszenie przepisu art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155), zaś skutkiem tego naruszenia jest kara pieniężna. Innymi słowy, nawet gdyby powoływani świadkowie potwierdzili fakt spalenia się dokumentacji w wyniku pożaru w dniu 5 maja 2012 r., to nie pozwoliłoby to na odstąpienie od ukarania B. P. Tym bardziej, że według art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, wykresówki nie są jedynym dokumentem, służącym do ewidencjonowania pracy kierowców. Przedsiębiorca mógł wykazać wypełnienie ciążących na nim obowiązków kierowców przedkładając w trakcie kontroli wydruki danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub rejestrów opracowanych na podstawie w/w dokumentów. Należy w tym miejscu dodać, iż wysokość określonej za powyższe naruszenie kary pieniężnej nie została w kontrolowanej decyzji ustalona w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu okresu prowadzenia pojazdów przez K. P. i B. D. oraz treści lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tej regulacji za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień wymierza się karę pieniężną w wysokości 500 zł. Ponieważ każdy z tych kierowców wykonywał pracę przez okres 305 dni, to kara za nieokazanie dokumentacji powinna wynosić nie 30 500 zł, lecz znacznie wyższą kwotę bo 305 000 zł. Jednakże to uchybienie przepisów prawa materialnego nie wpływa na wynik sprawy, bowiem według art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Nie stanowi sporu, że skarżący jest podmiotem wskazanym w tej regulacji, przez co kara nie mogła być wyższa niż kwota ustalona w zaskarżonej decyzji, czyli 15 000 zł. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podnoszący brak możliwości zgłoszenia pojazdu do licencji ze względu na brak dowodu rejestracyjnego. GITD trafnie zauważył na podstawie zeznań złożonych przez K. P. w dniu 9 maja 2012 r., że samochody ciężarowe o nr [...] oraz [...] były używane przez przedsiębiorcę w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 marca 2012 r. Jak wynika z treści pisma GITD z dnia 11 czerwca 2012 r. dopiero w dniu 25 maja 2012 r. pojazd o nr [...] został zgłoszony do licencji wydanej B. P. Przedsiębiorca nie zaprzecza, że drugiego z wykorzystywanych pojazdów o nr [...] w ogóle nie zgłosił do licencji. Warto przypomnieć, że według art. 14 ust. 1 u.t.d. w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy posiadał następujące brzmienie : przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Sankcja za naruszenie powyższego obowiązku wprowadzona została do porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2012 r. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), która uchyliła dotychczas obowiązujący załącznik do ustawy o transporcie drogowym (art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej) i dodała załączniki nr 1-3 do tejże ustawy (art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej). W załączniku nr 3, do którego odsyła art. 92a ust. 6 u.t.d. (w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą nowelizującą) pod pozycją 1.1.4 przewidziane zostało naruszenie w postaci niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmian danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 zł. Przed tym dniem obowiązek ten istniał, jednak bez sankcji w postaci kary pieniężnej za jego niedopełnienie. Podmiot, który obowiązku tego nie spełnił podlega od daty nowelizacji karze pieniężnej w wysokości wynikającej z I.p. 1.1.4 załącznika nr 3 do ustawy. Według art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d. wniosek o wydanie licencji powinien zawierać określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego - w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2. Przewoźnik żadnego z pojazdów, które w chwili wprowadzenia powyższej sankcji były przez niego wykorzystywane do wykonywania działalności transportowej nie zgłosił do licencji. Dlatego organy inspekcji mogły nałożyć na niego karę pieniężną w wysokości 1600 zł. Ponieważ pełnomocnik strony K. P. oświadczył w toku kontroli, że w ramach działalności transportowej były wykorzystywane dwa pojazdy, to nie ma znaczenia czy stanowiły one własność czy przedsiębiorca wykorzystywał je na podstawie innych tytułów prawnych. Przedsiębiorca nie twierdzi, że używał tych pojazdów od dnia 1 czerwca 2011 r. bez wymaganych dokumentów rejestracyjnych, a skoro musiał je posiadać, to powinien był wypełnić obowiązek zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. Obowiązek wynikający z art. 14 ust. 1 u.t.d. powstał już z chwilą rozpoczęcia wykorzystywania pojazdu do wykonywania działalności reglamentowanej, a ponieważ właściwego zgłoszenia nie dokonano w terminie 28 dni licząc od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, to organy wykazały prawne podstawy do ukarania przewoźnika. Jednocześnie jak zauważył GITD błąd organu pierwszej instancji polegający na nałożeniu kary w zaniżonej wysokości, nie mógł stanowić o błędnym wyniku postępowania ze względu na ustawową i dopuszczalną wysokość wszystkich łącznie wymierzanych kar pieniężnych w stosunku do takiego przedsiębiorcy jakim jest B. P. Sąd w toku wykonywania swych kompetencji kontrolnych nie dostrzegł innych niż podane w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.