II SA/Bd 1608/13

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w części obejmującej: - w pkt F – w zakresie dotyczącym liczby osób zameldowanych i informacji o wyposażeniu nieruchomości w kompostownik, - w pkt G – w zakresie pouczenia o odpowiedzialności karnej, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXI/140/2012 (dalej uchwała) w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości Rada Gminy[...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), art. 6n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej "u.c.p.g."), w § 1 pkt 1 postanowiła o określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały, postanowiła że deklarację należy złożyć w Urzędzie Gminy, określając na 15 marca 2013 r. termin złożenia pierwszej deklaracji. Wykonanie uchwały powierzone zostało Wójtowi Gminy. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Okręgowy w [...] zarzucając jej: 1) istotne naruszenie przepisu art. 7 i art. 94 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez zamieszczenie w załączniku do uchwały zagadnień wykraczających poza upoważnienie ustawowe przez: - wskazanie w pkt C "zarządcy/użytkownika" jako podmiotów składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co stanowi istotne naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391) definiującym ustawowo pojęcie właściciela w związku z art. 6n cytowanej ustawy, - zamieszczenie w pkt G zapisu wykraczającego poza delegację ustawową art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391) w zakresie składania "oświadczenia o świadomości dot. odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym," - zobowiązanie w pkt F, niezgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 91) do wskazywania informacji o ilości osób zameldowanych oraz wyposażenia lub nie nieruchomości w kompostownik, nie będących danymi koniecznymi do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - zamieszczenie w pkt F i nie zdefiniowanie pojęcia "gospodarstwo domowe", w co najmniej objętych wzorem deklaracji objaśnieniach dotyczących sposobu wypełniania deklaracji, co stanowiło istotne naruszenie art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391) i pozostawienie w tym zakresie niedopuszczalnego prawem luzu interpretacyjnego, 2) istotne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 83 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) polegające na powtórzeniu w pkt 2-5 pouczenia załącznika do uchwały przepisów rangi ustawowej - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), tj. w pkt 2 pouczenia przepisu art. 6o ustawy; w pkt 4 art. 6m ust. 1 ustawy; w pkt 5 art. 6m ust. 2 ustawy, a w pkt 3 art. 6p, który od dnia 21 sierpnia 2013 r. już nie obowiązuje, 3) istotne naruszenie przepisu art. 7 i art. 94 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) poprzez określenie w § 2 uchwały Nr XXI/140/2012 terminu składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 15 marca 2013 r. w sytuacji, gdy zadeklarowanie wysokości opłaty w oparciu o wybraną przez Radę Gminy Zła Wieś Wielka metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze uchwały Nr XXI/137/2012 nie stanowiło wówczas jeszcze obowiązującego aktu prawa miejscowego na terenie gminy albowiem uchwała weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r., przez co uchwala Nr XXI/140/2012 była sprzeczna z art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t .j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391). W tych okolicznościach skarżąca na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały. Na rozprawie Prokurator cofnął skargę, gdyż Rada Gminy podjęła uchwałę o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd uznał, że pomimo cofnięcia skargi, konieczne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy gdyż zaskarżona uchwała obowiązująca do czasu jej uchylenia wywołała określone skutki prawne. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, (bez usprawiedliwienia) kształtowania prawa na obszarze gminy. Fakt, że rada nie powołała w podstawie prawnej cytowanego przepisu oraz omyłkowo wykazała na ust. 1 zamiast ust. 2 art. 18 nie oznacza, że z tego powodu akt ten należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zasadnicze znaczenie miało bowiem ustalenie czy istniała podstawa prawna do działania organu i czy rada nie naruszyła swoich kompetencji w tym przedmiocie. Takiego zarzutu nie można jednak sformułować. Podstawą prawną do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie był art. 6n ustawy c.p.g. i Rada była organem właściwym do działania przez podjęcie tej uchwały. W tych okolicznościach nie jest trafny wniosek, by z podanego powodu była podstawa do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zajmuje on określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n u.c.p.g. było, stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności treści pouczenia o odpowiedzialności karnej, za składanie nieprawdziwych oświadczeń co do stanu faktycznego, zawartego pod poz. G. wzoru deklaracji, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. Bezspornym w sprawie jest, że treść ta wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Dodatkowo, stosownie do ustępu 2 tego artykułu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy określa w przedmiotowej uchwale także termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Treść art. 233 § 1 Kodeksu karnego penalizującego składanie fałszywych zeznań, stanowi § 6 tego artykułu, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiedniego do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają, aby właściciel nieruchomości miał składać oświadczenia zawarte w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem i istotą zaskarżonej uchwały jest tylko wzór deklaracji, o której mowa w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości. Słusznie skarżący wskazał, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. W ocenie Sądu Rada wykroczyła jednak poza treść delegacji przez wymóg określenia w deklaracji liczby osób zameldowanych. Liczba osób zameldowanych nie jest objęta zakresem delegacji a ponadto ustawa na podstawie której uchwalono tę uchwałę również nie posługuje się pojęciem liczy osób zameldowanych. Podobnie odnosi się to do obowiązku określenia w deklaracji czy na nieruchomości jest kompostownik. Pozostałe natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Deklarację składa właściciel nieruchomości. Art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, definiuje pojęcie właściciela. Zgodnie z tym unormowaniem przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Unormowanie to wskazuje, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy adresowane są do podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości. Wymienienie kategorii tych podmiotów w deklaracji odrębnie nie narusza przepisów prawa a ujęcie pojęcia zarządca i użytkownik należy odczytać w taki sposób jaki definiuje go ustawa o ile jakiekolwiek wątpliwości byłyby w tym przedmiocie. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi użycia pojęć bez ich definicji. Nie ma podstaw do kwestionowania użycia w deklaracji zwrotu "gospodarstwo domowe", skoro ustawa także posługuje się takim pojęciem w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit.a i art. 6j art. 2, nie definiując ustawowo tego zwrotu. Trudno w tych okolicznościach od organu uchwałodawczego wymagać więcej niż od ustawodawcy. Zarzutu zatem o użyciu zwrotów, których pozostawienie prowadzi do sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, Sąd nie podziela. Sąd również nie podziela zarzutu, że należy wyeliminować z porządku prawnego uchwałę w związku z faktem nieobowiązywania uchwały w sprawie ustalenia metody ustalania opłaty i stawki opłaty w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] w dniu 28 grudnia 2012 r. podjęła zarówno uchwałę Nr XXI/140/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji, jak i uchwałę Nr XX1/137/2012 w sprawie metody ustalania opłaty, ale uchwała określająca wzór deklaracji, zgodnie z § 4 uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. dnia 28 lutego 2013 r. Uchwała natomiast w sprawie wyboru metody ustalania opłaty, zgodnie z jej § 4 weszła w życie w dniu 1 lipca 2013 r. i od tego momentu dopiero funkcjonuje w obiegu prawnym gminy[...], wywołując zamierzone skutki. Z powyższego w ocenie strony skarżącej wynika, że do dnia 30 czerwca 2013 r. w obiegu prawnym gminy [...]nie funkcjonowała uchwała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem brak w tym okresie wspomnianej uchwały na terenie gminy [...] uniemożliwiał złożenie poprawnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro więc na terenie gminy [...] nie funkcjonowała uchwała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to bezprzedmiotowym było wówczas pozostawanie w obiegu prawnym uchwały w sprawie ustalania wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie skarżącej Rada Gminy [...] nie wypełniła ustawowego obowiązku nałożonego przepisem art. 6k ust. 1 ustawy, zwłaszcza, że w zaskarżonej uchwale w § 2 określono termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 15 marca 2013 r. Zobowiązano zatem składających deklarację we wskazanym terminie do zadeklarowania wysokości opłaty w oparciu o metodę określającą ilość mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i w oparciu o stawkę, które nie mogły być jeszcze wówczas stosowane, gdyż nie stanowiły obowiązującego aktu prawa miejscowego na terenie gminy [...]. Zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wypełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązków wskazanych w ustawie (art. 6m ust. 1, art. 6n ust. 1, 6o) mogło stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprawdzie uchwała Rady Gminy [...] Nr XXI/137/2012 w sprawie metody ustalania opłaty w dniu wywiedzenia skargi już obowiązuje, weszła w życie od dnia 1 lipca 2013 r. i jest stosowana od tego dnia wraz z uchwałą XXI/140/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji, niemniej jednak nie obowiązywała ona przed tą datą, a tym samym uchwała Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXI/140/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zdaniem skarżącego była sprzeczna, z art. 6n ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu przejściowa przeszkoda do wypełnienia deklaracji wobec braku danych, które ustala rada w drodze innej uchwały stanowi, iż zaskarżona uchwala zawierała martwe regulacje. Nie wynikały one jednak z faktu, że sama była wadliwa, lecz że nie obowiązywał jeszcze inny akt, pozwalający na samodzielne wypełnienie deklaracji przez właścicieli. Żadne jednak negatywne skutki z tego tytułu nie powstały dla zobowiązanych do wypełnienia delegacji, a naruszenie ogólnie rozumianego porządku prawnego nie było tego rodzaju naruszeniem, które należało traktować jako podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące sformułowania zapisów pouczenia dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji. Cytując treść przepisów ustawy rada, bądź wskazała na konkretny przepis ustawy, bądź zacytowała go w taki sposób, który nie może być odczytany jako wypaczający istotę przywołanego przepisu zwłaszcza w odniesieniu do jego stosowania i celu jaki miał być zrealizowany przez podjęcie uchwały, tj. właściwego informowania zobowiązanych o sposobie, terminie i skutkach wypełnienia deklaracji. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.