IV SA/Wa 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na działce o numerze geodezyjnym [...] , położonej w obrębie M. , w gminie B. . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na działce o numerze geodezyjnym [...] , położonej w obrębie M. , w gminie B. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. , którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), stanowiący, iż na terenie ww. obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, że działka o numerze geodezyjnym [...] znajduje się niemalże w całości w pasie 100 m od linii brzegu rzeki P. , a także w pasie 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki P. , stanowiącego w rozumieniu ww. przepisu "inny zbiornik wodny". Wyznaczona na załączniku graficznym do przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 100 m od linii brzegu rzeki P. , niemniej jednak winna być ona wyznaczona również w odległości 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki P. . Organ odwoławczy zauważa, iż przez pojęcie "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy uznać, inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła /lege non distinguente nec nostrum est distinguente/ - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojąca, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Wyróżnia się tzw. małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą oraz tzw. duże formy zbiornikowe: jeziora naturalne i sztuczne (tzw. zbiorniki retencyjne lub zbiorniki zaporowe). Powołując się na literaturę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że starorzecza to pozostałości po dawnym korycie rzeki. Powstają naturalnie, jak i dzięki regulacjom prowadzonym na rzekach. Starorzecza tworzą całkiem odmienny typ biotopu wodnego w porównaniu z korytem rzeki. Są to zbiorniki stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo też tracą z nią połączenie i ulegają zamuleniu. Starorzecza mogą charakteryzować się znacznymi wartościami przyrodniczymi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, w związku z czym nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił również, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie odstępstw, od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy: - obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; - siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; - wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. , a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył Z. L. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. poprzez błędną interpretację wyrażającą się w przyjęciu, że starorzecze jest zbiornikiem wodnym w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów; - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Ponadto skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania art.7 i 77 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających m.in. na przyjęciu, iż działka nr [...] położona jest niemalże w całości w pasie szerokości 100 m od strony linii brzegowej rzeki P. , oraz w pasie 100 m od strony zbiornika wodnego, naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. pomimo, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przedmiotowa działka znajduje się jedynie częściowo w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki P. . Położenie działki względem rzeki pozwala na swobodne zabudowanie jej dwoma budynkami, z zachowaniem 100 m odległości od brzegu rzeki. Odnosząc się do położenia działki względem obszaru stanowiącego starorzecze rzeki, skarżący nie zgadza się z dokonanym przez organ ustaleniem, iż obszar ten stanowi zbiornik wodny, które to pojecie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W ocenie skarżącego starorzecze jest pojęciem odmiennym od jezior, rzek i innych zbiorników wodnych, wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Art. 24 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane, jak również niedopuszczalna jest ich rozszerzająca interpretacja. Tymczasem objęcie zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od strony obszaru starorzecza rzeki, jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w efekcie w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżącego, naruszając tym samym art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.09.2009 r. IV SA/Wa 880/09, Lex nr 602853). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na działce o numerze geodezyjnym [...] , położonej w obrębie M. , w gminie B. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. . Obszar chronionego krajobrazu – według art. 23 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880, ze zm.) - obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (do dnia 1 sierpnia 2009 r. w drodze rozporządzenia wojewody), która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został powtórzony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że część działki inwestycyjnej o numerze geodezyjnym [...] znajduje się w strefie 100 m od linii brzegu rzeki P. . Zasadnie jednak podnosi skarżący, że na tej części działki, która znajduje się poza tą strefą może być zlokalizowana planowana inwestycja. Organy wskazały również, że przedmiotowa działka znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki P. , stanowiącego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia "inny zbiornik wodny". Jednakże z protokołu z przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2010 r. wizji działki nr [...] wynika, że działka usytuowana jest w sąsiedztwie starorzecza oznaczonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako nieużytek. Zgodnie z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R, 5) nieużytki, oznaczone symbolem - N, 6) grunty pod wodami, 7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr. Rodzaj poszczególnych użytków gruntowych, oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą ich rozróżnienia, określonych przepisami w/w rozporządzenia oraz załącznika nr 6 do niego. W załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. zostały wyszczególnione cechy, właściwości, czy też charakterystyczny sposób zagospodarowania, które to elementy pozwalają zaliczyć grunty do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z pkt 5 załącznika nr 6 do nieużytków zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Natomiast do użytków ekologicznych zalicza się prawnie chronione pozostałości ekosystemów, takich jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce itp. Użytki ekologiczne określa się na podstawie rozporządzenia właściwego wojewody lub uchwały właściwej rady gminy, podjętych na podstawie przepisów o ochronie przyrody – pkt 4 w/w załącznika nr 6. W przedmiotowej sprawie organy nie podnosiły, iż starorzecze rzeki P. jest użytkiem ekologicznym, czyli formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, do którego miałyby zastosowanie przepisy art. 44 i 45 tej ustawy. Zatem należy uznać, że starorzecze rzeki P. jest nieużytkiem, a nieużytek nie jest zbiornikiem wodnym. W pkt 6 załącznika nr 6 zostały określone grunty pod wodami, którymi są: 1) grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi; 2) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi; Do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają. 3) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi; Do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż określone w pkt 1 i 2. W ewidencji gruntów grunty pod wodami są odrębnie oznaczane. Zgodnie z § 68 ust. 4 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. - grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi, oznaczone są symbolem - Wm, - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone są symbolem - Wp, - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczone są symbolem - Ws. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że jeżeli starorzecze rzeki P. miałoby być innym zbiornikiem wodnym, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., to na mapach stanowiących załączniki do projektu decyzji oznaczone by było symbolem Wp, lub Ws. Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym przypadku starorzecze stanowi niewielki płytki akwen porośnięty typową roślinnością wodną. Są to elementy charakterystyczne dla nieużytku. Wobec powyższego, organy niezasadnie uznały, że do starorzecza będącego nieużytkiem zastosowanie ma zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny S. . Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.