I OSK 928/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 123/13 w sprawie ze skargi G. L. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 123/13 w sprawie ze skargi G. L. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 września 2013 r. w terminie 14 dni (punkt pierwszy), a ponadto w oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 22 września 2013 r. G. L. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich zaświadczeń Prezydenta Miasta G. o dokonanym dla Z. C. pod numerem [...] wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanych przed dniem 29 grudnia 2011 roku, znajdujących się w zarchiwizowanej ewidencji działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] października 2013 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wskazany we wniosku przedsiębiorca figuruje jako podmiot aktywny w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Ponadto wyjaśnił, że udostępnienie danych o przedsiębiorcach figurujących w archiwalnych gminnych ewidencjach działalności gospodarczej następuje w trybie art. 217 i 218 kodeksu postępowania administracyjnego, po wykazaniu interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. G. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku, podnosząc, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, a on sam nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. podniósł, że udostępnienie dokumentów złożonych w aktach ewidencyjnych, zarchiwizowanych na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 18, poz. 97, dalej: ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r.), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby obejście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz przepisów ustawy o opłacie skarbowej. W ocenie organu nie ma prawnej możliwości aby treść zgromadzonych w archiwum zaświadczeń uznać za informację publiczną, ponieważ przed nowelizacją ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, której konsekwencją było wprowadzenie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, właściwą formą dla udostępnienia treści wpisów w ewidencji było wydanie zaświadczenia (art. 41 ust. 3 pkt 3 tej ustawy w brzmieniu sprzed 7 marca 2009 r.), co oznacza że brak jest możliwości udostępnienia dokumentów zgromadzonych w zarchiwizowanej ewidencji w innej formie niż zaświadczenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że informacje, o udostępnienie których skarżący zwrócił się do organu, są dokumentami urzędowymi i jako takie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz.1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Sąd I instancji wskazał, że po myśli art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. po dniu 31 grudnia 2011 r. dotychczasowe ewidencje działalności gospodarczej prowadzone w gminach podlegają archiwizacji zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 39a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis został uchylony z dniem 1 stycznia 2011 r. Natomiast w razie przyjęcia, że ewidencje działalności gospodarczej prowadzone przez organ gminy do dnia 31 grudnia 2011 r. stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), należałoby w ocenie Sądu podzielić stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obowiązujące zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie mogą stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Doprowadziłoby to bowiem do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji, w odniesieniu do dokumentacji zgromadzonej w takich zasobach, ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. Sąd Wojewódzki podkreślił, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie określa zasad dostępu do dokumentów z ewidencji działalności gospodarczej, która została zarchiwizowana. Zdaniem Sądu w sprawie nie znajdą też zastosowania powołane przez organ przepisy k.p.a. Dotyczą bowiem prowadzonej przez organ ewidencji, tymczasem gmina nie prowadzi ewidencji działalności gospodarczej, gdyż leży to w kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 23 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Skoro więc ewidencje działalności gospodarczej po dniu 31 grudnia 2011 r. podlegają archiwizacji, to dostęp do dokumentów z tych ewidencji podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi G. L., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w wysokości prawem przewidzianej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że - wobec braku udostępnienia informacji publicznej w terminie w nim określonym - organowi można przypisać bezczynność, podczas gdy w rzeczywistości wskazany przepis nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie, albowiem organ prawidłowo poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia żądanej informacji publicznej we wskazany we wniosku sposób, jednocześnie wskazując mu właściwy tryb działania celem uzyskania przedmiotowej informacji, tj. regulację zawartą w art. 217 oraz 218 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącą wydawania zaświadczeń; 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń nie mają zastosowania do informacji znajdujących się w dyspozycji organu, a pochodzących z archiwalnych gminnych ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, iż zmiana przepisów prawa pozbawiająca organ gminy statusu organu ewidencyjnego w przedmiocie działalności gospodarczej skutkuje brakiem konieczności złożenia wniosku w trybie wydawania zaświadczeń uregulowanym w k.p.a. Zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających nie tylko z prowadzonej przez ten organ ewidencji lub rejestrów, ale także z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powyższy przepis potwierdza, że organ gminy nie musi być organem ewidencyjnym bądź prowadzącym określony rejestr, aby wydać zaświadczenie. Wystarczy, że w jego posiadaniu znajdują się dane, na podstawie których możliwe będzie potwierdzenie określonych faktów. Zakładając zatem, że w niniejszej sprawie organ posiada dostęp do archiwalnych dokumentacji, o której udostępnienie zwrócił się skarżący, trybem właściwym dla jej pozyskania winien być tryb uregulowany w k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie nie zastosował przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w niekwestionowanym przez skarżący kasacyjnie organ stanie faktycznym. Autor skargi kasacyjnej wbrew zarzutowi błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie podał w czym upatruje błędnej wykładni tego przepisu i jaka według niego powinna być prawidłowa jego wykładnia. To uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek rzeczowej polemiki ze stanowiskiem skarżącego w tym zakresie. Należy zatem powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Sytuacje takie zostały jednak przewidziane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że odrębny tryb i zasady dostępu powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. Tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Z niepodważalnego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że przedsiębiorca, którego dotyczy żądana informacja, został przekazany jako podmiot aktywny do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki z dniem 29 grudnia 2011 r., a więc zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97). Natomiast po myśli art. 66 ust. 3 tej ustawy po upływie terminu o którym mowa w ust. 1 (tj. 31 grudnia 2011 r.) dotychczasowe ewidencje działalności gospodarczej prowadzone w gminach podlegają archiwizacji zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 39a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a organy gminy pozostają właściwe w zakresie spraw ewidencyjnych tylko tych przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności gospodarczej przed 1 lipca 2011 r. Zatem Prezydent Miasta G. nie jest obecnie dla wskazanego we wniosku przedsiębiorcy organem ewidencyjnym. Natomiast informacje żądane przez wnioskodawcę zostały zarchiwizowane przez gminę i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506). Przy czym skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zakresie informacji będących przedmiotem niniejszej sprawy nie stanowi ustawy wyłączającej stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy. W skardze kasacyjnej nie podważa się także, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie określają zasad dostępu do dokumentów z ewidencji działalności gospodarczej, która została zarchiwizowana. W takim oto stanie faktycznym i prawnym, organ twierdzi, że do dostępu do żądanej informacji ma tryb przewidziany w art. 217 i 218 k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej ewidencji. Zatem, skoro wniosek nie dotyczy informacji z prowadzonej przez Prezydenta Miasta G. ewidencji, lecz materiału archiwalnego, a ponadto wniosek nie dotyczy wydania zaświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej przez podmiot zarejestrowany w ewidencji lecz udostępnienia informacji publicznej – w postaci kserokopii archiwalnych zaświadczeń wydanych przed dniem 29 grudnia 2011 r., to nie można podzielić stanowiska organu o zastosowaniu do przedmiotowego wniosku trybu z art. 217 i 218 k.p.a. Wskazane przepisy k.p.a. nie stanowią bowiem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji objętych wnioskiem G. L. z dnia 22 września 2013 r. w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W rezultacie do rozpoznania przedmiotowego wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. To w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie powinien być rozpoznany przedmiotowy wniosek. Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że jeżeli organ dysponował wnioskowaną informacją publiczną, a więc był w posiadaniu żądanych we wniosku informacji, to zobowiązany był bądź udostępnić ją w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, z tym że w przypadku ochrony prywatności i danych osobowych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych winien dokonać zatarcia takich informacji zawartych w żądanym dokumencie (anonimizacja) o ile nie przekreśla to istoty żądania, bądź odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z tego powodu (art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W takim stanie rzeczy, przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku o udostępnienie informacji, która stanowi informację publiczną w żaden przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej sposób. W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w tym zakresie. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te stanowią, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a w przypadku gdy ten termin nie może być dotrzymany podmiot zobowiązany powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia i o terminie w jakim udostępni informację, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skoro, jak to wykazano wyżej, organ nie rozpoznał wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to naruszył również ustalone w tych przepisach terminy. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.