II SAB/Gd 274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na bezczynność A w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A w S. do rozpoznania wniosku skarżącego W. G. z dnia 15 października 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 6 pisma, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A w S. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. G. za pośrednictwem Związku Gmin A z siedzibą w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność tego organu w zakresie nieudzielenia informacji publicznej i wniósł o stwierdzenie że organ pozostaje w bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, zobowiązanie organu do wskazania i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 15 października 2012 r. skarżący wystąpił do Związku Gmin A drogą elektroniczną o przesłanie w wersji elektronicznej (a jeżeli to niemożliwe w wersji papierowej) kopii umów na świadczenie usług odbioru i transportu odpadów komunalnych z nieruchomości położonych na obszarze miasta K. i gminy K. (punkt 6 wniosku). Organ udzielił odpowiedzi na wniosek nie załączając wnioskowanych kopii umów. Skarżący wskazał, że wzory umów to nie kopie zawartych umów i odesłanie do nich nie stanowi załatwienia wniosku. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Związek Gmin A w S. wniósł o odrzucenie skargi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący otrzymał odpowiedź w szybkim terminie z jednoczesnym odesłaniem do Biuletynu Informacji Publicznej, w którym umieszczono informacje interesujące skarżącego. Odpowiedź udzielona przez organ nie świadczy o jego bezczynności w zakresie udzielania odpowiedzi. Czym innym jest bezczynność organu, a czym innym udzielenie odpowiedzi nie satysfakcjonującej skarżącego. Jeżeli skarżący byłby zainteresowany informacja dotyczącą bezpośrednio zawartych przez Związek Gmin A umów na odbiór i transport odpadów, zwróciłby się o uzupełnienie tej informacji, a nie przygotował skargę na bezczynność w tym zakresie. Zdaniem organu w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno gdy wnioskodawca złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., jak i wtedy, gdy wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), w tym na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wynika, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to należy stwierdzić, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Uwzględniając natomiast skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, sąd administracyjny, na mocy ww. art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie przyjąć należało, że skarżący do dnia orzekania nie uzyskał informacji publicznej, o którą wnosił tj. kopii umów na świadczenie usług odbioru i transportu odpadów komunalnych z nieruchomości położonych na obszarze miasta i gminy K. , dlatego Sąd uznał skargę za zasadną. W kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane, że wnioskowana przez skarżącego informacja zawarta w punkcie szóstym jego wniosku z dnia 15 października 2013 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy, a zatem Związek Gmin A był zobowiązany do jej udzielenia skarżącemu w terminie 14 dni. Wyjaśnić jedynie należy, że w art. 4 ustawy wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Definicję ustawową pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że zarząd związku międzygminnego, jako jego organ wykonawczy (art. 73 ustawy o samorządzie gminnym), stanowi organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. (por. np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku, sygn. akt II SAB/Wa 175/06, Lex Nr 340013 i z dnia 24 marca 2006 roku, sygn. akt II SAB/Wa 1/06, Lex Nr 197599 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II SAB/Ol 1/08, Lex Nr 510199). Żądana informacja stanowi zatem informację publiczną, albowiem dotyczy w szczególności majątku Związku Gmin A, skoro zawierając umowy na odbiór i transport odpadów Związek dysponuje majątkiem publicznym (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Informacja podlegała udzieleniu na wniosek skarżącego, albowiem nie została udostępniona w inny sposób, a w szczególności nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Związku Gmin A. Wskazać należy organowi, że udzielenie niepełnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi prawidłowego sposobu załatwienia wniosku. Jeżeli zostanie wykazane (jak w niniejszej sprawie), że w określonej części wniosek nie został załatwiony bez odpowiedniego uzasadnienia, to w tym zakresie organ pozostaje w prawnej bezczynności w załatwieniu wniosku. Nie było jednocześnie podstaw, aby bezczynność organu ocenić w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Odpowiedź, choć niepełna, została skarżącemu udzielona niezwłocznie, bo przed upływem ustawowego terminu 14 dni. Nie można zatem uznać, aby intencją organu było nieudostępnienie informacji w jakimkolwiek zakresie. Odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi podnieść należy, że ugruntowane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie art. 52 § 3 ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Treść ustawy, a zwłaszcza art. 13, jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Dlatego też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku, zaś o kosztach w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.