II GSK 1656/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1310/13 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie D. Ł. O. R. A. R. i M. R. w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1310/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę A. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008, w tym jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika przed dniem doręczenia decyzji. Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. rozpatrzył pozytywnie wniosek W. P. o płatności bezpośrednie na rok 2008, które zostały przelane na konto beneficjenta 9 kwietnia 2009 r. Wobec uzyskania informacji o śmierci W. P., która nastąpiła w dniu 6 marca 2009 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania zmarłemu wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 24 stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec córki W. P., A. C. w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych bez podstawy prawnej, gdyż decyzja z [...] lutego 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona beneficjentowi. Jednocześnie organ ustalił, że przekazane na konto W. P. środki finansowe, odpowiadające kwocie należnej zmarłemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wypłaciła z jego konta A. C.. 2 lutego 2011 r. A. C. wniosła o zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności celem uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania o przyznanie płatności prowadzonego z wniosku zmarłego ojca oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, dalej ustawa o płatnościach) w tymże postępowaniu o płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania A. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, o które wystąpił jej ojciec W. P., gdyż 6 października 2009 r. upłynął zakreślony ustawą (7 miesięcy od dnia otwarcia spadku) termin do złożenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła zażalenie, w którym wnioskowała o jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem art. 61a k.p.a. i podkreśliła, że organ odmówił wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte złożonym przez nią wnioskiem. Postanowieniem z dnia 21 października 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 22 ust 2 ustawy o płatnościach spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy w oparciu o wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Skarżąca uchybiła temu terminowi, który jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu, czego potwierdzeniem jest postanowienie Kierownika Powiatowego Biura w T. z [...] lutego 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu i utrzymujące go w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Postanowienie to jest prawomocne, a postępowanie w toku którego zostało wydane miało charakter incydentalny. Nadto wyjaśnił, że uchylone postanowienie narusza art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwiła merytoryczne rozstrzygniecie wniosku A. C. o udzielenie jej płatności na rok 2008. A. C. zaskarżyła kasacyjne postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W skardze z zarzuciła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w zakresie odmowy jego wszczęcia. Ponieważ w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść postanowienia, brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę A. C. oddalił. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie kasacyjne, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest zgodne z prawem. Nie narusza art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) ani art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, w skrócie ustawa o płatnościach), które stanowiły podstawę prawną jego wydania. Sąd podkreślił, że mimo wniesienia skargi, skarżąca stoi na stanowisku, że istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w zakresie odmowy jego wszczęcia, co oznacza, że organ odwoławczy powinien był wydać, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie wniosku strony. Sąd I instancji uznał, że poglądu tego nie można podzielić. Podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej, natomiast organ odwoławczy orzekł o uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nakazując rozpatrzenie wniosku w trybie art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter kasacyjny, ponieważ organ I instancji uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku, wydając postanowienie na niewłaściwej podstawie prawnej. Upływ terminu, o którym mowa art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach nie stanowi bowiem innej uzasadnionej przyczyny dającej podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto, brak jest racjonalnych przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy faktycznie organ prowadził już postępowanie w sprawie wniosku A. C. o przyznanie płatności bezpośrednich po zmarłym ojcu, dokonując oceny zachowania przez skarżącą terminu do złożenia tego wniosku. Zdaniem Sądu I instancji w zaistniałym stanie faktycznym organ odwoławczy nie miał kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż orzekając na innej podstawie prawnej naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Sąd I instancji przypomniał, że w zażaleniu A. C. sama wnioskowała o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie art. 61a k.p.a. Rozstrzygniecie kasacyjne organu odwoławczego jest zatem zgodne z żądaniem strony. Organ odwoławczy nie mógł, jak domagała się tego w skardze strona, orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania w zakresie odmowy jego wszczęcia, gdyż nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Jedyne postępowanie jakie w tym zakresie organ prowadzi, to postępowanie w sprawie wniosku A. C. o przyznanie jej płatności na rok 2008 po zmarłym ojcu i w interesie strony nie leży umorzenie tego postępowania. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Stad za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Celem i i konsekwencją wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest zakończenie postępowania wydaniem decyzji merytorycznej. W skardze kasacyjnej wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy przez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy ów organ władny był wydać inne rozstrzygnięcie niż kasatoryjne, w szczególności uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w zakresie odmowy jego wszczęcia; - uznanie, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny jest bezsporny; - wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego bez wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W lakonicznym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w swoich rozważaniach Sąd I instancji nie podjął się analizy przesłanek dopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w związku z art.. 144 k.p.a. w kontekście nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., która miała służyć ograniczeniu zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W tym celu ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko od naruszenia prawa procesowego, ale także od konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie wymogi te nie zostały spełnione, a w szczególności organ nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ nie skorzystał z prawa odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzutom postawionym w ramach określonych podstaw kasacyjnych towarzyszyć musi ich uzasadnienie, które stanowi rozwinięcie i objaśnienie w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia konkretnych przepisów prawa, czy to materialnego (wyjaśnienie dlaczego wykładnia dokonana przez sąd była błędna i zaprezentowanie wykładni poprawnej, objaśnienie na czym polegał błąd w subsumcji), czy procesowego. Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy pamiętać, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej kasacyjnie sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ mógł wydać rozstrzygnięcie inne niż kasatoryjne, a w szczególności uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w zakresie odmowy jego wszczęcia. Zarzut ten nie został rozwinięty ani wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy powoduje, że jest niezrozumiały i nie poddaje się kontroli sądowej. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nieuwzględnienie skargi w następstwie uznania za prawidłowe zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że rozstrzygniecie kasatoryjne organu było jedynym jakie mógł powziąć organ odwoławczy. W jego ocenie, organ winien "w szczególności uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w zakresie odmowy jego wszczęcia". Wnoszący skargę kasacyjną w istocie nie wskazuje jakie konkretne uchybienia powstały po stronie Sądu I instancji przy ocenie powołanych w skardze kasacyjnej okoliczności. Jak wskazano wyżej uzasadnienie zarzutu sformułowanego w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, w czym skarżący upatruje naruszenie konkretnych przepisów postępowania i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy sądowej. Autor skargi kasacyjnej wymogu tego nie spełnił. Wskazać też należy, że wnosząc zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania strona sama wnioskowała o uchylenie w całości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i rozpatrzenie merytoryczne wniosku o dopłaty za rok 2008. Zatem strona oczekuje merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach i taki jest też wynik pozytywnie zweryfikowanego przez Sąd I instancji postanowienia organu odwoławczego. Tylko uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skutkuje jego dalszym prowadzeniem i merytorycznym rozpatrzeniem wniosku A. C., który go zainicjował, i co podkreślił Sąd I instancji organ podjął już w jego toku konkretne czynności procesowe, nie tylko co do oceny terminu jego złożenia, ale weryfikacji jego treści przez zgromadzenie dokumentów źródłowych. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). W myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem zasadnie Sąd I instancji, za organem odwoławczym przypomniał, że w pierwszej kolejności toczyło się postępowanie dotyczące wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 1 ustawy, a po jego niekorzystnym dla strony rozstrzygnięciu, pozostał organowi I instancji do rozpatrzenia sam wniosek skarżącej o przejęcie płatności po zmarłym ojcu. Natomiast rozpatrzenie wniosku w pierwszej kolejności wymaga zweryfikowania trzech przesłanek: nabycia statusu spadkobiercy, objęcia w posiadanie gruntów, których dotyczy postępowanie (i bycia ich posiadaczem w dniu 31 maja danego roku) oraz spełnienia warunków do przyznania płatności określonych w art. 7 ustawy o płatnościach, czego organ nie uczynił. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie tego wniosku, z czym skarżąca się nie zgodziła. W odpowiedzi na jej zażalenie organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, nakazując rozpatrzenie złożonego przez A. C. wniosku, a jak można się domyślać z treści zarzutu 1. skargi kasacyjnej tego skarżąca oczekuje. Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie jest sporny. Zawiadomiona o wszczęciu z urzędu przez Dyrektora Ł. Oddziału ARiMR postępowania w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na rok 2008, w dniu 2 lutego 2011 r. A. C. wystąpiła z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia złożonego w tej samej dacie w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach wniosku o płatności na rok 2008, o których przyznanie wystąpił jej ojciec, W. P. Jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, który został rozpatrzony negatywnie. Niesporność stanu faktycznego sprawy nie oznacza jednak, że uchylenie z przyczyn procesowych rozstrzygnięcia organu I instancji jest wadliwe a merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej nie wymaga dodatkowych ustaleń faktycznych wynikających z treści samego art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach. W realiach niniejszej sprawy spełnienie przez ojca skarżącej warunków uprawniających do otrzymania płatności nie dowodzi, że spełniła je skarżąca. Służy temu właśnie postępowanie w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, który stanowi, że (...) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek, i które w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy albo spadkobiercy. Spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy w oparciu o wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Nie można też uznać zasadności twierdzenia o braku wskazań okoliczności jakie ma ustalić organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, skoro ma rozpatrzyć merytorycznie wniosek złożony w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach. Tym bardziej, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie został powiązany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej nie zostały należycie wyjaśnione ani prawidłowo uzasadnione i nie poddają się kontroli sądowej, to należało uznać je za nieskuteczne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.