II OSK 2426/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 120/12 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz P. L. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 120/12 oddalił skargę P. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu [...] lipca 2010 r. wpłynęło pismo I. K. w sprawie planowanej przez inwestorów M. B. – H. i M. H. przebudowy balkonu w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. [...] w P., bez uzyskania zgody pozostałych właścicieli nieruchomości. W trakcie przeprowadzonych na tej nieruchomości w dniu [...] września 2010 r. czynności kontrolnych pracownicy PINB ustalili, że roboty budowlane polegające na wykonaniu stalowej konstrukcji wsporczej podtrzymującej balkon, poszerzeniu płyty balkonowej oraz naprawie spękań płyty i wykonaniu balustrady zostały już przez inwestorów wykonane. W toku postępowania PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zobowiązał inwestorów do przedstawienia opinii technicznej dotyczącej przebudowy balkonu, która została przedłożona w dniu [...] sierpnia 2011 r. Następnie PINB dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na M. B. – H. i M. H. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu posadzki na płycie balkonowej oraz podwyższeniu balustrady do uzyskania wysokości 1,1 m, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji jeden ze współwłaścicieli – P. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie inwestorów do dokonania rozbiórki balkonu. Strona podniosła, że inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty samowolnie, nie posiadając wyłącznych praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również że balkon nie spełnia wymogów bezpieczeństwa. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zobowiązującą inwestorów do wykonania wyżej opisanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Dalej wyjaśnił, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jedynie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W skardze na decyzję organu II instancji P. L. domagał się uchylenia jej w całości oraz zobowiązania inwestorów do rozbiórki balkonu i przywrócenia stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku oddalającym skargę wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły procedurę legalizacyjną (naprawczą) w niniejszej sprawie poprzez nałożenie na inwestorów takich obowiązków, których realizacja pozwoli doprowadzić wykonane roboty budowlane do zgodności z prawem - z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo interpretują uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Uchwała ta stwierdza jednoznacznie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje wymóg złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku złożenia stosownego oświadczenia. Obowiązek taki wprawdzie wynika z innych wyżej przywołanych przepisów, ale przepisy te w omawianej sytuacji nie znajdują zastosowania. Wbrew zarzutom uczestników (pismo procesowe inwestorów z dnia 14 maja 2012 r.) Sąd stwierdził natomiast, że wykonane prace budowlane nie były tego rodzaju robotami, które mogłyby być objęte zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Co więcej, odmiennie niż w przywołanym przez uczestnika wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r., III RN 153/01, wykonane roboty budowlane ingerowały w część wspólną nieruchomości (wsporniki balkonu zamocowane zostały na terenie działki stanowiącej współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych). Z przyczyn wskazanych powyżej, nie zmienia to jednak uznania za zbędną, konieczności wyrażenia przez pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. Ś. [...] zgody na powiększenie balkonu przez właścicieli lokalu nr [...]. Kwestie te stanowią problematykę prawa cywilnego (rzeczowego), która dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej nie ma istotnego znaczenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku P. L.wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa proceduralnego poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: a) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, c) naruszenie art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Lu 646/11), d) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w zasadzie poprzez ich niezastosowanie). Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie wyroku i zobowiązanie inwestorów do rozbiórki balkonu, a następnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że WSA w Poznaniu nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie mającym kluczowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy, a mianowicie, ustaleń faktycznych co do tego, że inwestorom nie przysługiwało uprawnienie do dysponowania nieruchomością, na której zrealizowali swoją inwestycję. Brak tego ustalenia spowodował, że WSA w Poznaniu dokonał błędnej subsumcji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ponadto WSA w Poznaniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze skarżącego, a zwłaszcza naruszenia Konstytucji i w ogóle nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego argumentacji, dotyczącej treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10). Zdaniem skarżącego, zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię jest uzasadniony tym, że WSA w Poznaniu dokonał takiej wykładni tych przepisów, z której wynika, że inwestor nie musi posiadać prawa do dysponowania nieruchomością, na której realizuje inwestycję, pod warunkiem, że inwestycja ta jest samowolą budowlaną (!). Wykładnię tę WSA w Poznaniu oparł na nienależytej analizie uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. Tymczasem, należyte zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że wobec braku uprawnienia inwestorów do dysponowania nieruchomością, nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bez uzyskania tego uprawnienia, a więc bez zgody współwłaścicieli tej nieruchomości. Zatem, niedopuszczalna była legalizacja takiej samowoli budowlanej, wzniesionej wbrew woli współwłaścicieli terenu, na którym ona powstała i jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem tej sprawy, powinno być nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej. Zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię jest uzasadniony tym, że WSA w Poznaniu zupełnie zignorował istnienie tych przepisów, które przewidują, że Polska jest demokratycznym prawa, a jej organy działają na podstawie i w granicach prawa. WSA w Poznaniu nie zastosował tych przepisów Konstytucji i w ogóle nie odniósł się do ich istnienia (pomimo wyraźnego zarzutu zawartego w skardze). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2011 r. nr [....], nakładającą na M. B. – H. i M. H. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową balkonu w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. [...] w P.do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – P. L. oparł skargę na obu wymienionych wyżej podstawach. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 2 i art. 7 Konstytucja RP oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala bowiem prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Ponadto, uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że inwestorzy nie posiadali zgody pozostałych właścicieli na ingerencję w nieruchomość stanowiącą ich wspólną własność. Sąd dokonał też samodzielnej, choć nietrafnej zdaniem skarżącego, interpretacji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zasługują natomiast na uwzględnienie, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przedmiot sporu w sprawie niniejszej stanowi kwestia związana z właściwą interpretacją wspomnianej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), w której wyrażono pogląd, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności kwestia ta dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trzeba przyznać, że problem ten wywołuje pewne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie orzekającego w rozpoznawanej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, Lex nr 1219261), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby to w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Podkreślić trzeba, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy balkonu w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. [..] w P. organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły procedurę naprawczą w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Z tego względu, skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego okazały się uzasadnione, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu jako wadliwy. W takiej sytuacji zbędne było już odnoszenie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP. Z uwagi również na to, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego uznano za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym, kierując się zasadą ekonomii postępowania, zdecydował o rozpoznaniu skargi, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i w konsekwencji o jej uwzględnieniu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.