II SA/Kr 77/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta w dniu 19 czerwca 2013 r. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Banku [...] w W. Oddział w K. z tytułu wygaśnięcia hipotek obciążających nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0017 obr. G., jedn. ewid. K., przejętą na rzecz Powiatu W. z mocy prawa w związku z ostateczną decyzją Starosty z dnia 7 maja 2012 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] – [...] na odcinku od drogi krajowej nr 94 (dawna DK nr 4) do drogi krajowej nr 75". W związku z powyższym Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 264 §1 i § 2 K.p.a., zobowiązał Starostę do zwrotu kwoty 283,00 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Koszt operatu szacunkowego określający wartość wyżej wymienionej nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. wyniósł 283,00 zł. Dlatego, w ocenie Prezydenta, art. 264 § 1 K.p.a. dawał podstawę do obciążenia kosztami operatu Starosty. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Powiat, który powołał się na stanowiska zajęte przez sądy administracyjne (m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10), z których wynika, że: "obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta". Wojewoda postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta w całości i orzekł o ustaleniu wysokości kosztów postępowania poniesionych w opisanym wyżej postępowaniu za działkę nr [...] w kwocie 283,00 zł, zobowiązując do poniesienia tak ustalonych kosztów postępowania Powiat reprezentowany przez Starostę. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z przedmiotową inwestycją drogową Prezydent Miasta zawarł umowę z J. P. na wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości przejętych na podstawie decyzji Starosty z dnia 7 maja 2012 r. Koszt wykonania tego operatu wyniósł 283,00 zł brutto. Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i uznał, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie tej ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a więc logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia tej tezy Wojewoda przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1246/10, w którym orzeczono, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Jednakże w ocenie Wojewody postanowienie Prezydenta Miasta musiało zostać uchylone ze względu na to, że błędnie wskazano jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów Starostę, podczas gdy koszty te należało nałożyć na Powiat jako podmiot praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, a nie na Starostę jako organ tego Powiatu. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł Powiat, zarzucając mu rażące naruszenie art. 15 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej nałożenie kosztów postępowania na Powiat dopiero na etapie postępowania odwoławczego pozbawiło stronę skarżącą uprawnienia do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne, co wyczerpało przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Ponadto strona skarżąca podniosła, że brak jest podstaw prawnych do obciążania Powiatu kosztami postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było ustalenie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Powiat na realizację inwestycji drogowej. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Art. 262 § 1 K.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz powiatu nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie. Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a., a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogę, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach. Sąd uznał, że przyjęcie przez Wojewodę, że powiat jako strona postępowania administracyjnego jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. Ta właśnie wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do nałożenia na Powiat kosztów postępowania. Dlatego też zarzut skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności był bez wpływu na orzeczenie Sądu, ponieważ postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu z tego względu, iż opierały się na błędnym odczytaniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Należy jedynie wyjaśnić, że przy założeniu istnienia podstawy prawnej do nałożenia kosztów, koszty te powinny być nałożone na Powiat, a nie na Starostę. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy ma osobowość prawną. Natomiast z treści art. 8 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że starosta jest organem administracji publicznej oraz reprezentantem (ale już nie organem) powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Starosta nie posiada osobowości prawnej i nie sposób go uznać za jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 29 K.p.a., a więc nie może być podmiotem praw i obowiązków, nakładanych w drodze decyzji administracyjnej czy postanowienia organu administracji publicznej. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości na podstawie art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.