II SA/Kr 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej C. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r. nr [....] działając na podstawie art. 105 § 1, art. 104 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi oraz wjazdem i przebudową chodnika na działce nr nr [....] obr. [....] w K. , wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem z dnia 23 marca 2007 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej budowy. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2007 r. wstrzymano dalsze prowadzenie robót budowlanych i zażądano ekspertyzy technicznej oraz oceny wpływu wykonywanych robót na stan techniczny budynku nr [....] przy ul. [....] w K. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że wyżej wymieniony obiekt budowlany jest realizowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 21 lutego 2007 r. W zakresie realizacji robót ziemnych wykonano docelowo zabezpieczenie wykopu ścianką berlińską wspornikową i palisadą z mikrofali zgodnie ze wskazaniami projektu wykonawczego. Realizacja inwestycji na działce nr [....] obr. [....] przy ul [....] nie powoduje zagrożenia zawalenia się budynku nr [....] . W wyniku rozpatrzenia odwołania C.S. WINB wydał decyzję z dnia 30 lipca 2008 r. uchylającą decyzję organu I instancji przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku złożenia skargi WSA w Krakowie uchylił ją wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/08. Ponownie rozpatrując sprawę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 lipca 2010 r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle opracowań sporządzonych przez uprawnionych architektów nie można jednoznacznie uznać, że wykonane roboty budowlane prowadzone na działce nr [....] związane z realizacją budynku nr [....] wykonane były w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska i były bezpośrednią przyczyną powstałych uszkodzeń w budynku nr [....] . W dacie wydanie decyzji MWINB z dnia 30 lipca 2008 r. postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie było bezprzedmiotowe, choćby z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 uchylił ostateczną decyzję Wojewody [....] z dnia 21 lutego 2007 r. i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Organ podkreślił, że PINB w K. w odniesieniu do realizowanej przez [....] S.A. inwestycji wszczął i prowadził jednocześnie 4 odrębne postępowania. W toku postępowania odwoławczego wpłynęły do WINB rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, zmieniające w istotny sposób stan faktyczny przedmiotu postępowania, a mianowicie po wyroku WSA z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07 została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 15 maja 2009 r. umarzająca postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno – usługowego, zatwierdzająca w całości projekt budowlany i orzekająca o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy instalacji wewnętrznych, utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 9 września 2009 r. W oparciu o powyższą decyzję została wydana decyzja PINB w K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w celu wzruszenia jej w jednym z trybów nadzwyczajnych. Ponadto decyzja ta kończy proces inwestycyjny zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50, art. 51 Prawa budowlanego. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C.S. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazując, że stanowisko organu I i II instancji jest nieprawidłowe. Organy nadzoru budowlanego tolerują bowiem prowadzenie nielegalnych robót budowlanych i wprowadzają nowy, nieznany ustawie tryb legalizacji samowoli budowlanej, co rażąco narusza porządek prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie ze względu na toczące się przed tym Sądem postępowanie ze skargi C.S. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1689/09. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lipca 2010 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek C.S. z dnia 23 marca 2007 r. r. w którym poinformowała, że w wyniku prowadzonych na działce nr [....] obr [....] przy [....] w K. robót budowlanych, stan techniczny budynku nr [....] przy ul. [....] uległ drastycznemu pogorszeniu i domagała się przeprowadzenia kontroli przedmiotowej budowy. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07, który stał się prawomocny z dniem 25 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 21 lutego 2007 r. nr [....] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2006 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi dla inwestycji przy ul. [....] w K. Z kolei decyzją z dnia 9 września 2009 r. nr [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zatwierdzono w całości projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę w zakresie dokończenia inwestycji (wykonania instalacji wewnętrznej i robót wykończeniowych). Wydaniem tej decyzji organ uzasadniał wydanie decyzji zaskarżonej – będącej przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie. W ocenie organu wydanie tej decyzji oraz późniejsze pozwolenie na użytkowanie budynku, skutkuje tym, że nie można prowadzić postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to jest jednak wadliwe. Organy administracyjne wyciągnęły błędne wnioski z opisanego wyżej stanu faktycznego. Jak mowa o tym wyżej, decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę zostały prawomocnym wyrokiem wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie w dniu 9 września 2009 r. Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. i dokończenie inwestycji w zakresie instalacji wewnętrznych oraz wykonania robót wykończeniowych. Strona postępowania skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 25 listopada 2009 r. złożyła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/12 (prawomocnym od dnia 9 grudnia 2013 r.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Faktem jest, że decyzja ta była już w obrocie prawnym, ale również bezspornym jest, że organ administracji miał pełną świadomość, że została ona zaskarżona do sądu. Powinien on zatem ze szczególna ostrożnością rozważyć czy daje ona podstawy do dokonania ustaleń na podstawie których wyda własne orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011r. zawiesił postępowanie sądowe, gdyż uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Kr 1689/09, dotyczącego skargi C.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 9 września 2009 r. i podjął je, po uprawomocnieniu się tego wyroku. Tym samym przy rozpatrywaniu sprawy Sąd nie mógł pominąć faktu, że prawomocnym wyrokiem decyzja z dnia 9 września 2009 r. została uchylona, a tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem stanowisko [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jakoby postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe w związku z wydaniem decyzji z dnia 9 września 2009 r. jest zupełnie bezpodstawne. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić tu należy, iż w dacie orzekania przez sąd oceniającego legalności decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie oparte jest w całości na innej decyzji (rozstrzygnięciu administracyjnym) sąd nie może nie uwzględnić faktu, iż decyzja ta (z 9 września 2009 r.) została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W konkluzji wadliwa jest także decyzja zaskarżona, gdyż opierała się w całości o wadliwą podstawę - decyzję innego organu administracji, której to wadliwość została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W konsekwencji skutkuje to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji zaskarżonej gdyż zdaniem sądu organ wydając decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, iż zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. tj. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jest jedną z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 K.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreślić, że art. 80 K.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ odwoławczy zasady te naruszył, bowiem oparł się na decyzji wprawdzie ostatecznej ale wadliwej. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem przepisów odnoście ukształtowania podmiotowego tego postępowania. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, sąd ten na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód w oparciu o który ustalił, że własność lokalu nr [....] w budynku położonym przy ul. [....] na działce nr [....] nabyła M.K. a zatem powinna być stroną tego postępowania. Zachodzi zatem podstawa uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., gdyż pozbawienie M.K. udziału w postępowaniu administracyjnym jest podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Poglądem tym sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na podstawie art. 170 P.p.s.a. Z uwagi na to, iż sprawa której legalność badał sąd w sprawie SA/Kr 1002/12 jest przedmiotowo i podmiotowo analogiczna do sprawy ocenianej w niniejszym postępowaniu, także ta wadliwość uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż M.K. nie była stroną postępowaniu przed organami administracji także w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.