II OSK 1695/14

Dnia 9 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 691/13 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Powiatu Janowskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. oddalił skargę M. G. na uchwałę Zarządu Powiatu w Janowie Lubelskim z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej ("SPZZOZ" lub "Samodzielny Publiczny ZZOZ") w J. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Uchwałą z dnia 11 września 2012 r. Zarząd Powiatu w Janowie Lubelskim powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej ("SPZZOZ" lub "Samodzielny Publiczny ZZOZ") w J. (§ 1 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. Dalej jako: "u.s.p.") w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 z późn. zm., dalej jako "u.d.l."). Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. M. G. wezwał Zarząd Powiatu Janowskiego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały bez podstawy prawnej i wbrew kompetencjom ustawowym. W uzasadnieniu M. G. wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SPZZOZ w J. jest Rada Powiatu a nie Zarząd Powiatu w J. W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Powiatu poinformował, że nie znajduje podstaw do uchylenia uchwały, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały, zarzucając Zarządowi Powiatu wkroczenie w kompetencje Rady Powiatu i naruszenie art. 49 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. oraz art.12 pkt 11 u.s.p. M. G. wskazał, że stosownie do treści art. 49 ust. 2 u.d.l., konkurs na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący. Definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. Z definicji tej wynika, że jest to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z treści § 2 Statutu Samodzielnego Publicznego ZZOZ w J. wynika expressis verbis, że jego podmiotem tworzącym jest Rada Powiatu Janowskiego. Identyczny zapis znajduje się w KRS. Według M. G. wyłącznie Rada Powiatu w J., będąc w jego ocenie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny ZZOZ w J. , ma kompetencję do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora ww. podmiotu leczniczego. Podał, że zgodnie z art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Jako radny Rady Powiatu w J.posiadał ustawowe uprawnienie do współdecydowania – poprzez głosowanie – w kwestiach objętych zaskarżoną uchwałą, albowiem materia nią objęta mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu. Poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu pozbawił go ustawowego uprawnienia, przez co został naruszony jego interes prawny. Poprzez wkroczenie Zarządu w kompetencje Rady Powiatu M. G. nie mógł współdecydować o istotnych dla społeczności lokalnej kwestiach związanych z obsadą funkcji kierowniczej jedynego szpitala na terenie powiatu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w J. wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak czynnej legitymacji procesowej po stronie M. G., wynikający z braku jego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego skarżoną uchwałą. Zarząd podniósł także, że wbrew twierdzeniom autora skargi uchwała została podjęta zgodnie z kompetencjami Zarządu Powiatu. Przywoływane przez M. G. przepisy nie wskazują, aby organem kompetentnym w sprawach zatrudnienia kierowników jednostek jest rada powiatu. Byłoby to sprzeczne z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który wskazuje na zarząd powiatu, jako organ właściwy do nawiązywania stosunków pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu, w tym zakładów opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem oddalił powyższą skargę. W ocenie Sądu M. G. nie wykazał, aby uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Przedmiotowa uchwała nie narusza w szczególności uprawnień wynikających z art. 12 pkt 11 u.s.p., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem kompetencyjnym. Źródłem interesu prawnego może być natomiast skonkretyzowana norma prawa materialnego a nie ogólna kompetencja rady do podejmowania uchwał. Wyjaśnił, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym w danym powiecie, ani też z potrzeby ochrony uprawnień radnego. Zaznaczył, że choć poglądy takie były w sądownictwie wyrażane głównie w odniesieniu do skargi na akty organów gminy, dla której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") [do dnia 1 stycznia 1999 r. – o samorządzie terytorialnym], to jednak z uwagi na analogiczność regulacji, poglądy te mają pełne zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. M. G. nie może zatem opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet rzeczywiste naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości. Sąd odnosząc się do argumentu, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu przysługuje M. G. jako mieszkańcowi powiatu janowskiego, podniósł, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (w niniejszej sprawie - powiatu) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. Podsumowując stwierdził, że M. G. nie wykazał, że przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu w J. narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień przedmiotowej uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne. Podniósł, że nie uzasadnia legitymacji radnego powiatu do zaskarżenia uchwały zarządu powiatu także przekonanie radnego o potrzebie obrony kompetencji rady powiatu jako całości przed przypisywaniem sobie kompetencji przez zarząd powiatu, ani przekonanie o potrzebie obrony kompetencji konkretnego radnego do udziału we współdecydowaniu w ramach działania organu kolegialnego (rady powiatu) w materii, która była przedmiotem zaskarżonej uchwały zarządu powiatu. Rozwiązanie takiego konfliktu nie może być bowiem postrzegane w kontekście potrzeby ochrony na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia obywatela. Skarga na podstawie tego przepisu nie przysługuje członkom organów kolegialnych powiatu, jeżeli miałaby służyć do zwalczania uchwał organów powiatu, a jedynym uzasadnieniem podstawy legitymacji skargowej byłoby członkostwo w którymkolwiek z organów lub członkostwo w powiatowej wspólnocie samorządowej. Powyższe sprawia, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne odniesienie się do meritum zarzutów skargi, bowiem kolejność badania przesłanek rozstrzygnięcia i ich wzajemna zależność są w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały tak ułożone, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi niezależnie od merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Następnie wskazał, że ze względu na spór oraz poparte orzeczeniami sądów przekonanie M. G. o naruszeniu przez Zarząd Powiatu kompetencji Rady Powiatu, uznał za zasadne odniesienie się do zagadnienia legalności przedmiotowej uchwały, czyniąc to poza zakresem przesłanek mających wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu, o którym to rozstrzygnięciu przesądził brak legitymacji skargowej M. G. Sąd stwierdził, że stanowisko prezentowane przez M. G. wynika z nieprawidłowego odczytania pojęcia "podmiot tworzący" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.l. oraz z nieprawidłowego odczytania zasad podziału kompetencji między radą powiatu jako organem stanowiącym i kontrolnym i zarządem powiatu jako organem wykonawczym. Podał, że w art. 2 pkt 6 u.d.l. przeciwstawiono podmiot organowi ("podmiot albo organ") w tym znaczeniu, że podmiotem jest ten, kto ma podmiotowość prawną (w tym przypadku osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która ma odpowiednie cechy, bowiem osób fizycznych dotyczy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.l.), natomiast organem jest ten, kto tak rozumianej podmiotowości prawnej nie ma (np. Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, Minister Sprawiedliwości lub Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Gdyby tego nie uczyniono, to wówczas podmiotem tworzącym dla państwowych podmiotów leczniczych, w tym państwowych jednostek budżetowych musiałby być Skarb Państwa. Natomiast nie sposób odczytać z treści art. 2 pkt 6 u.d.l. takiego przeciwstawienia między podmiotem – osobą prawną i jej organami. Zatem, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego zdecyduje się na utworzenie podmiotu leczniczego, to wówczas podmiotem tworzącym nie będzie ten organ osoby prawnej, do którego zgodnie z podziałem kompetencji wewnątrz tej osoby, należało podjęcie decyzji (uchwały) o utworzeniu podmiotu leczniczego, lecz podmiotem tworzącym będzie sama osoba prawna. Osoba prawna (jej organ podejmujący decyzję o utworzeniu podmiotu leczniczego) nie może też wybrać, czy podmiotem tworzącym w rozumieniu u.d.l. będzie sama osoba prawna (jednostka samorządu terytorialnego), czy jej organ. Podmiotem tworzącym podmiot leczniczy jest więc jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada będąc organem stanowiącym i kontrolnym nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie usług leczniczych. Zadania publiczne, w tym z zakresu promocji i ochrony zdrowia, są realizowane, zgodnie z art. 4 u.s.p., przez powiat, zaś rada wykonuje przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządowej. W ocenie Sądu I. instancji w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. jest Powiat Janowski, mimo że w statucie Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu Janowskiego i mimo że wpis odzwierciedlający treść statutu został zamieszczony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, ponieważ w tym zakresie treść statutu jest niezgodna z prawem, natomiast wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym co do określenia podmiotu tworzącego ma charakter jedynie deklaratoryjny. Rozstrzygnięcie, że Rada Powiatu Janowskiego nie jest podmiotem tworzącym nie przesądza, który organ Powiatu ma kompetencję do ogłoszenia konkursu, w tym również do powołania komisji konkursowej. Z treści przepisu art. 49 ust. 2 u.d.l. wynika, że konkurs na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego ogłasza podmiot tworzący, co w realiach badanej sprawy oznacza, że konkurs ogłasza Powiat Janowski. Uwzględnienie przepisów ustrojowych dotyczących samorządu powiatowego prowadzi do wniosku, że ogłoszenie konkursu na stanowisko kierownika powiatowego podmiotu leczniczego, działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a także powołanie komisji konkursowej należy do kompetencji zarządu powiatu. Podstawowy przepis kompetencyjny odnoszący się do rady powiatu został zbudowany w ten sposób, że wymienia się w nim jako należące do wyłącznej właściwości rady powiatu szereg zagadnień wskazanych wyraźnie w art. 12 pkt 1 -10a, a ponadto wskazuje się w art. 12 pkt 11 ustawy, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W ten sposób katalog spraw, w których właściwość rady powiatu jest wyłączna, jest zamknięty, ponieważ, mimo rozproszenia wyłącznych kompetencji powiatu z powodu zamieszczenia ich także w innych ustawach, oczywiste jest, że zarówno ustawy, w których przewiduje się wyłączną właściwość rady powiatu w poszczególnych sprawach, jak i same sprawy, stanowią zamknięte zbiory. Sąd wskazał, że także w ustawie o działalności leczniczej jest przepis, który przewiduje wyłączną właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (a więc także rady powiatu). Według art. 74 ust. 1 u.d.l. (w zw. z art. 69 i art. 73 ust. 2 u.d.l.) w przypadku przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, jeżeli te zakłady mają różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego, podmioty tworzące (będące jednostkami samorządu terytorialnego) zawierają, na podstawie uchwał organów stanowiących tych jednostek, porozumienie obejmujące bliżej opisane w tym przepisie zagadnienia, między innymi określenie poszczególnych składników mienia wnoszonego do spółki tytułem aportu przez poszczególne podmioty tworzące i wskazanie podmiotu tworzącego, który będzie wykonywał zadania organu dokonującego przekształcenia. Podkreślił, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w tym art. 12 pkt 1-10a, przepisy ustawy o działalności leczniczej, a także inne ustawy nie pozwalają na zidentyfikowanie takiego przepisu w systemie prawa, który pozwalałby na przypisanie radzie powiatu właściwości wyłącznej w sprawie konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, w tym w sprawie powołania komisji konkursowej. Z kolei zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1 u.s.p.). Normę wynikającą z tego przepisu należy odczytywać w taki sposób, że chodzi w niej o określone przepisami prawa zadania powiatu, a nie o zadania zarządu powiatu. Sformułowanie "określone przepisami prawa" odnosi się bowiem bezpośrednio do zadań powiatu, a nie do zadań zarządu powiatu. Zarząd powiatu nie musi zatem poszukiwać przepisu prawa, który przewidywałby kompetencję specjalnie dla zarządu powiatu. Kompetencja zarządu powiatu istnieje wówczas, kiedy według przepisów prawa zadanie należy do powiatu, a nie ma przepisu ustawy, który przewiduje wyłączną właściwość rady powiatu. Okoliczność, że w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., przykładowo, ale jednak wyraźnie, wśród zadań zarządu powiatu wymienia się zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wystarczałaby (w sytuacji kiedy nie ma innego przepisu kompetencyjnego odnoszącego się w szczególności do konkursu) do stwierdzenia, że organem właściwym do ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej i przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika powiatowego podmiotu leczniczego jest zarząd powiatu. Jednakże w istocie rzeczy argumentacja na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy nie jest najistotniejsza. Ważniejsze jest bowiem, że treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z art. 12 ustawy wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa. Tak skonstruowany przepis wskazuje na swoiste domniemanie właściwości zarządu powiatu w zakresie wykonywania zadań powiatu w sprawach, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu. Z właściwości zarządu powiatu wyłączone są te sprawy, które należą do właściwości rady powiatu, jako wymienione w art. 12 pkt 1-10a ustawy samorządzie powiatowym oraz – zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy - zastrzeżone innymi ustawami do kompetencji rady powiatu. W ocenie Sądu skoro w ustawie o samorządzie powiatowym, w ustawie o działalności leczniczej, ani w żadnej innej ustawie nie można zidentyfikować żadnego przepisu, który pozwalałby na przypisanie radzie powiatu właściwości wyłącznej w sprawie konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, w tym w sprawie powołania komisji konkursowej, to zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, sprawa taka należy do kompetencji zarządu powiatu. W skardze kasacyjnej M. G. wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji bądź ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 12 pkt 11 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. uchwała nie ingeruje w sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację podczas gdy M. G. posiada ustawowe uprawnienia do współdecydowania poprzez głosowanie w kwestiach objętych przedmiotową uchwałą Zarządu Powiatu, albowiem materia objęta tą uchwałą mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu w J., art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych na skutek braku po stronie skarżącej czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi w postępowaniu sądowo administracyjnym, mimo, iż w sprawie takową legitymację skarżący kasacyjnie posiada zarówno jako radny Rady Powiatu Janowskiego, jak i jako mieszkaniec powiatu janowskiego, art. 49 ust. 2 w zw. z art. 2 ust 1 pkt 6 u.d.l. poprzez błędną wykładnią i przyjęcie, że w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. jest powiat janowski, mimo, że w statucie SPZOZ w J. wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu Janowskiego, art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu Sądu I. instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz do stanowiska w niej wyrażonego, a tym samym uchylenie się od dokonania kompleksowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy w zakresie braku czynnej legitymacji po stronie skarżącego M. G., uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, ograniczając się do stwierdzenia braku legitymacji procesowej po stronie M. G. do zaskarżania uchwał organu powiatu, a w rezultacie oddaleniu skargi, pomimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne a zatem brak było podstaw do jej uwzględnienia. Prawo zaskarżania uchwał ( w tym aktów prawa miejscowego) organów władzy publicznej , jakimi są organy samorządu terytorialnego ma wysoką rangę ustrojową. Z tego względu legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445) ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wiąże się z wymogiem wykazania przez skarżącego nie tylko interesu prawnego ale także naruszenia zaskarżoną uchwałą tegoż interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to musi mieć podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Musi być ponadto aktualne i realne oraz osobiste, w tym sensie , że naruszenie to związane być musi z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego a nie interesu publicznego lub interesu innych osób. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd , że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego , które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego . Fakt pełnienia funkcji radnego nie daje też prawa do zaskarżania uchwał niejako w obronie kompetencji organu stanowiącego , którego radny jest członkiem. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Takiej podstawy nie stanowi też fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Skarga oparta na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru skargi powszechnej , musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem prawa , przez błędną wykładnię powołanego przepisu ,oddalając skargę pana M. G. na uchwałę Zarządu Powiatu w J. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej ("SPZZOZ" lub "Samodzielny Publiczny ZZOZ") w J. Nie naruszył także przepisu art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym , którego przedmiotem są wyłączne kompetencje rady powiatu a nie radnych. Radni nie posiadają samoistnych kompetencji do podejmowania uchwał , uchwały podejmują , w granicach swojej właściwości, organy jednostki samorządu terytorialnego o kolegialnym charakterze. Merytoryczne rozpoznanie skargi na uchwałę zależy od dwóch podstawowych wymogów – najpierw wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia a następnie wskazania na naruszenia przepisów prawa materialnego przy czym Sąd rozpoznaje wówczas skargę legitymowanego podmiotu bez związania jej granicami. W sytuacji gdy skarżący nie posiada naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia sad administracyjny nie bada sprawy w jej całokształcie a oddala skargę ( po nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny odrzuca skargę podmiotu, który nie wykazał naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia ). .W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślając , że nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie , niejako informacyjnie , dokonał ustaleń w kwestii właściwości organów powiatu w tego rodzaju sprawach. Te ustalenia nie były niezbędne a w rezultacie skutkowały zarzutami niepełnego wyjaśnienia sprawy i nierozważenia wszelkich jej elementów. Zarzuty procesowe w sytuacji gdy skarżący nie posiadał legitymacji skargowej również nie są zasadne. Jak już wskazano, tylko spełnienie wymogu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje sądowi kompetencje do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Uzasadnienie zawiera ustalenia co do braku legitymacji procesowej pana M. G. i w tym zakresie ustalenia te są pełne. Na marginesie można dodać, że wyroki sądu administracyjnego , wydane w oparciu o kryterium legalności nie mają charakteru "decyzji uznaniowych" , są natomiast wynikiem wykładni przepisów prawa. Nie jest w tej sytuacji zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 49 ust.2 1 w zw z art. 2 ust.1 pkt 6 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( t.jedn. Dz.U. z 2015 r.,poz.618 ). Stwierdzając niewykazanie przez skarżącego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia i oddalając skargę na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał obowiązku dokonywania dalszych ustaleń i merytorycznego rozpoznania skargi w kontekście ewentualnych naruszeń prawa. Tym samym nie został naruszony także kompetencyjny przepis art. 49 ust.2 u.dz.l. który w żaden sposób nie naruszał indywidualnego interesu skarżącego i nie mógł stanowić podstawy legitymacji skargowej. Z uwagi na powyższe , skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.