I OSK 1931/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1380/13 w sprawie ze skargi S.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S.J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1380/13), oddalił skargę S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy J. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu (na skutek podziału) wartości nieruchomości położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...]. Stronami tego postępowania byli S. i E. J.. W dniu 12 marca 2013 r. S. J. wniósł o umorzenie ewentualnie o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy J. do czasu zakończenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego - W. L. w związku z nieprawidłowym sporządzeniem operatu szacunkowego z dnia 19 lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie. Na postanowienie to S. J. wniósł zażalenie, które – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za niedopuszczalne. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium podało, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a., znowelizowanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., stronie nie przysługiwało zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało doręczone wyłącznie S. J. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. wniesionej przez S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zakwestionował jego prawidłowość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. skarżący i E. J. dodatkowo podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone uczestniczce postępowania. Oddalając skargę – ma podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dokonana – na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. spowodowała, że na wydane – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Sąd zaznaczył, że wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne, dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Prawidłowy w tym zakresie pozostaje jednak pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2296/12), sprowadzający się do stanowiska, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem – zdaniem Sądu - odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia – w ocenie Sądu - również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być bowiem zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn - zdaniem Sądu - uzasadnione było wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca, z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony, utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Sąd podkreślił przy tym, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a., może ona wskazane wyżej rozstrzygnięcie kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Sąd zwrócił także uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a) i cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.) Nie budzi zaś żadnych wątpliwości, że uregulowania te nie dotyczą postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał wniesione przez S. J. zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2013r. za niedopuszczalne. Jednocześnie – zdaniem Sądu – niedoręczenie zaskarżonego postanowienia E. J. - jako współwłaścicielce nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne - stanowiło wprawdzie uchybienie organu II instancji, jednakże nie miało ono żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci art. 101 § 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, 2) przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym (oddaleniu skargi) rozstrzygnięcia zawierającego naruszenie prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pierwszym rzędzie wskazywano, że – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - niedoręczenie zaskarżonego postanowienia E. J., jako współwłaścicielce nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, powinno było skutkować jego uchyleniem – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. We wskazanym przepisie chodzi bowiem o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art; 6 k.p.a., jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest zaś przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania tego przepisu nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę S. J. na postanowienie Kolegium z dnia 29 kwietnia 2013 r., zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonego postanowienia, z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Odnosząc się z pozostałych, podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący szeroko argumentował, że zawarte w treści art. 101 § 3 k.p.a., obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, sformułowanie: "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć zarówno jako postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, podzieliła w całości zawartą w niej argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte zarówno na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 101 § 3 k.p.a., jak i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.. Zarzuty te odnosiły się przy tym generalnie do dwóch zagadnień. Skarżący podnosił, że w sytuacji niedoręczenia E. J. zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w którym organ uznał niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd I instancji powinien był je bezwzględnie uchylić - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto kwestionował także wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż w świetle art. 101 § 3 k.p.a. w brzemieniu ustalonym na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – stronom postępowania nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, jako najdalej idącego, podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, jest zapewnienie możliwości czynnego w nim udziału wszystkim jego stronom. Obowiązek ten istnieje na każdym etapie postępowania, a więc również przy wydaniu w jego toku tzw. "orzeczeń wpadkowych". Obowiązek ten jest wyrażany zwłaszcza poprzez doręczenie każdej ze stron postępowania wydanych w nim orzeczeń i przez to stworzenie stronom możliwości ustosunkowania się do jego treści. Dotyczy to przy tym nie tylko rozstrzygnięć, co do których nie ma wątpliwości, iż podlegają zaskarżeniu, ale także tych, co do których takie wątpliwości są a zwłaszcza, gdy strona uważa, że przysługuje jej w danej sytuacji środek zaskarżenia. Zatem, jeśli organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie stwarza stronie takiej możliwości to należy uznać, że pozbawia ją - bez jej winy - udziału w prowadzonym postępowaniu, co skutkuje możnością żądania jego wznowienia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro oboje małżonkowie J. byli stronami postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, stanowiącej ich własność nieruchomości, to obowiązkiem organów obu instancji było zapewnienie im udziału na każdym jego etapie. Tymczasem tylko postanowienie Wójta o odmowie zawieszenia postępowania zostało doręczone także E. J. Natomiast z niewiadomych powodów Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania nie powinno podlegać doręczeniu uczestniczce postępowania. Pogląd ten, jak wyżej wyjaśniono, był jednak błędny. W rezultacie należało zatem przyjąć, że w zaistniałej sytuacji, Sąd Wojewódzki, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a,. był zobligowany uchylić zaskarżone postanowienie – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - gdyż dotknięte było ono wadą, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu, że niedoręczenie zaskarżonego postanowienia E. J. stanowiło wprawdzie uchybienie organu II instancji, jednakże nie miało ono żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie było zasadne. Jedynie bowiem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zawiera klauzulę, że decyzje i postanowienia wydane z naruszeniem przepisów postępowania podlegają uchyleniu, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. takiego ograniczenia zaś nie zawiera. Ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnił zatem sytuację, w której uzależnił uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania od dokonania dodatkowej oceny, czy miało ono charakter istotny, od sytuacji, w której stwierdzenie, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ten ostatni przypadek nie wymaga już zaistnienia dodatkowych przesłanek. Konkludując, należało uznać, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi przy uznaniu, że niedoręczenie zaskarżonego postanowienia uczestniczce postępowania - E. J. jako stronie postępowania - stanowiło uchybienie organu II instancji niemające żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie było rozstrzygnięciem prawidłowym bo zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stwierdzenie powyższej okoliczności czyniło więc przedwczesnym dokonywanie oceny zarzutu prawnomaterialnego. Aktualnie bowiem organ powinien ponownie rozstrzygnąć o kwestii zasadności zażalenia S. J. na postanowienie Wójta o odmowie zawieszenia postępowania a wydane w tym przedmiocie postanowienie doręczyć obu stronom postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art.145 § 1pkt 1 lit. b) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.