II OSK 1478/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2273/13 w sprawie ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2273/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. [...] o odmowie wszczęcia na wniosek Z. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem "E." S.A. w W. w likwidacji od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 47.432,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że: 1) wnioskodawca był likwidatorem "E." S.A. w W. w likwidacji, zwanej dalej "Spółką"; 2) wnioskodawca upatruje źródło interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w tym, że decyzja ta, wydana już po wykreśleniu Spółki z Krajowego Rejestru Sądowego, wadliwie oparta została o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podczas gdy jej podstawą prawną powinien być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkując uchyleniem decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, a nie tylko – jak decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. – umorzeniem postępowania odwoławczego; istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. (a co za tym idzie – decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu opłaty) jest zdaniem wnioskodawcy przyczyną, dla której toczy się przeciwko niemu na zasadzie art. 415 Kodeksu cywilnego postępowanie cywilne z powództwa m.st. Warszawy o zapłatę kwoty stanowiącej równowartość opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] marca 2006 r.; 3) wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., ponieważ pojęcie strony może być wyprowadzone jedynie z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego, z której dany podmiot może wywodzić swoje uprawnienia lub obowiązki, a nie z istnienia w obrocie prawnym decyzji bądź wytoczenia przeciwko danej osobie powództwa; jeżeli takiej normy nie ma, to można mówić tylko o interesie faktycznym w stwierdzeniu nieważności danego aktu, nie dającym jednak statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. Z. C. wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., w której zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wskazał, że wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. rażąco narusza prawo, ponieważ nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, w istocie prowadzącego do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z ustaniem bytu prawnego Spółki po wniesieniu przez nią odwołania, ale przed wydaniem decyzji odwoławczej, zamiast art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien być zastosowany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadząc do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jedynie do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponadto Skarżący podniósł, że ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., ponieważ, wbrew stanowisku organu, może on wynikać nie tylko z administracyjnego prawa materialnego, lecz również z cywilnego prawa materialnego i procesowego, na co wskazuje orzecznictwo i literatura prawnicza. W sprawie takim przepisem cywilnego prawa materialnego jest art. 415 k.c. stanowiący, że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Zdaniem Skarżącego m.st. Warszawa jako powód w postępowaniu cywilnym w ogóle nie poniosło szkody w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2006 r., gdyż powinna była ona zostać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylona, a postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty – umorzone. Końcowo Skarżący wskazał, że dostrzeżenie przez organ rażących wad decyzji powinno prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący uznaje, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. żądał czynności organu ze względu na swój obowiązek, mający wynikać z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i wytoczeniem przeciwko niemu powództwa o zapłatę kwoty objętej tą decyzją. W ocenie Sądu obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien wynikać z konkretnego przepisu nakładającego na byłego likwidatora spółki akcyjnej odpowiedzialność za finansowe administarcyjnoprawne zobowiązania zlikwidowanej przez niego spółki. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Za przepis taki nie można uznać art. 415 k.c., bowiem jest to przepis stanowiący o odpowiedzialności za wyrządzenie szkody, a nie o odpowiedzialności byłego likwidatora spółki akcyjnej za finansowe administarcyjnoprawne zobowiązania zlikwidowanej przez niego spółki. Skoro przepisu takiego nie ma, samo istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu opłaty oraz okoliczność wytoczenia przeciwko Skarżącemu powództwa przez podmiot uprawniony z tytułu tej decyzji nie wystarcza do uznania, że Skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Od interesu prawnego, wynikającego z konkretnego przepisu prawa, należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia określonych czynności przez organ administracji. Dla oceny, czy Skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie ma znaczenia, że organ może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak interesu prawnego Skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oznacza, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zgodne z prawem, bowiem nie naruszono wskazanych w skardze przepisów. Poza granicami sprawy pozostawałoby dokonanie przez Sąd oceny, czy decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest dotknięta ciężkimi wadami prawnymi skutkującymi jej nieważnością. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z. C. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił w podstawach kasacyjnych naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 415 k.c. i jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. i związane z tym naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy). Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 415 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podstawą do wyprowadzenia interesu lub obowiązku prawnego są przepisy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego tylko jeżeli pozostają w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podstawą dla wyprowadzenia obciążenia podmiotu jednorazową opłatą planistyczną jest art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), który stanowi: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza, że stroną w sprawie opłaty planistycznej jest właściciel lub użytkownik wieczysty zbywanej nieruchomości. Tak też na podstawie tej regulacji materialnoprawnej należy wyprowadzić interes prawny jednostki żądającej weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w tej sprawie. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia w przedmiotowej sprawie interesu prawnego dla likwidatorów. Takich podstaw nie daje naruszenie przez likwidatora jego obowiązków, w tym wypełnienie zobowiązań (art. 468 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.). Tym samym nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 415 Kodeksu cywilnego. Artykuł 415 Kodeksu cywilnego, stanowiąc "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia" nie daje bowiem podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, która obciąża właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Skarżący nie powołuje się na prawo do reprezentacji a na własny interes prawny. Artykuł 36 ust. 4 nie daje podstaw do dokonania określenia jego uprawnień lub obowiązków, a tylko wówczas norma prawna przesądza, w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, o przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie objętej żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Sąd nie naruszył przepisowo prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.