VII SA/Wa 2361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. P. i K. P. – C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr - [...], stwierdzającej zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] i jednocześnie odmawiającej wydania nakazu rozbiórki "nielegalnie wybudowanej werandy i podpiwniczenia" przedmiotowego budynku – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stwierdził zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono, iż: "na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się podpiwniczony I piętrowy budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem nieużytkowym w zabudowie bliźniaczej. Budynek nr [...] od strony południowo - zachodniej przylega do budynku nr [...]. Od strony zachodniej (strona ogrodowa) - przy ogrodzeniu z posesją sąsiednią ul. [...] widoczna dobudowa, tzw. "weranda". Dobudowa podpiwniczona, parterowa, powyżej w poziomie I piętra balkon z zadaszeniem konstrukcji stalowej. W dniu oględzin w budynku nie są wykonywane żadne roboty budowlane". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił, iż budynek ten został rozbudowany w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ze złożonej dokumentacji - zdjęcia lotnicze z roku 1994, 1995 i 2011 wynika, że budynek ten nadal pozostaje w tej samej formie i w tym samym kształcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] po przeanalizowaniu złożonych przez inwestora na wezwanie organu, dokumentów określonych w art. 53 Prawa budowlanego z 1974 r., nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 nakazującego rozbiórkę obiektu, jak również nakładania w trybie art. 40 jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku, i decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził zdatność do użytkowania tego budynku, i odmówił wydania nakazu rozbiórki "nielegalnie wybudowanej werandy i podpiwniczenia" przedmiotowego budynku. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, iż "analiza statyczna i ogląd konstrukcji wykazały, że dobudowana do budynku podstawowego część od strony ogrodu wykonana została zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną z odpowiednich materiałów przy pomocy właściwych technik wykonawczych. Część ta jest bezpieczna i nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. Stan obecny konstrukcji dobudowy ocenia się jako dobry i średni." (...) istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowi zagrożenia dla osób trzecich. Nie występuje zacienienie i przesłanianie budynku sąsiedniego. Budynek nie jest obiektem uciążliwym dla otoczenia, a jego funkcja nie stwarza zagrożeń ekologicznych. Obiekt znajduje się w dobrym stanie, nie są widoczne spękania lub ugięcia ścian i stropów, nie występują ślady zagrzybienia, więźba dachowa bez widocznych uszkodzeń." Ponadto "teren działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i znajduje się na obszarze oznaczonym jako MNM 48. Jednocześnie jako jednostka terenowa jest objęty ochroną konserwatorską historycznego zespołu zabudowy i został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. (...) funkcja obiektu: mieszkalna, zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu." W ocenie organu drugiej instancji właściwym jest w omawianej sprawie powołanie jako podstawy prawnej art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości w zakresie dokonanych ustaleń dotyczących czasu dokonania rozbudowy budynku. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. P., dochodząc uchylenia decyzji obu instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 i 140 kpa, poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu; - art. 15 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego wszechstronnego i merytorycznego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji błędnego dokonania na jego podstawie ustaleń faktycznych, a w szczególności niedokonanie należytej oceny zdjęć lotniczych, inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej stanu istniejącego budynku oraz pominięcia przy wydaniu zaskarżonej decyzji dowodu z Opinii technicznej dotyczącej ściany wspólnej budynku przy ul. [...]i [...] w [...] z dnia [...] września 2010 r. sporządzonej prze Projektanta Konstrukcji Architektury M. K. i dowodu z Protokołu w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] sporządzonego w dniu [...] września 2012 r.; - art. 8 kpa oraz art. 11 kpa, poprzez nieustosunkowanie się do istotnych twierdzeń skarżącej w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw kwalifikacji znajdującej się na posesji nr [...] "dobudowy". Zdaniem skarżącej zaistniałe w niniejszej sprawie zaniechania doprowadziły do nieuzasadnionego przyjęcia, iż przedmiotowa samowolna rozbudowa została dokonana w czasie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. - podczas gdy organ drugiej instancji stosując przepisy przedmiotowej ustawy winien był samodzielnie ustalić uprzednio i zweryfikować okoliczności faktyczne co do daty rozpoczęcia samowolnej rozbudowy i daty ewentualnego zakończenia samowolnej rozbudowy. Skarżąca podkreśliła, że ze zdjęć lotniczych, które stały się podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji, nie sposób ustalić nie tylko daty zakończenia rozbudowy, ale przede wszystkim charakteru prac, ich rozmiaru a także okoliczności co do tego czy owa rozbudowa została faktycznie zakończona. Data oraz fakt zakończenia przedmiotowej rozbudowy ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia art. 103 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że weranda nie jest obiektem zamkniętym, murowanym i podpiwniczonym. Pomimo tego organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń czy po 1 stycznia 1995 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiekt, który w pierwotnym założeniu rzeczywiście mógł mieć charakter "werandy" nie został zbudowany w kształcie jak obecnie. Takiej okoliczności nie sposób natomiast ustalić ze zdjęcia lotniczego. Przedstawionej przez inwestora inwentaryzacji skarżąca zarzuciła brak jakiejkolwiek wzmianki co do faktu posadowienia "dobudówki" częściowo na gruncie sąsiedniej działki [...]. W ocenie skarżącej skoro w aktach znajdują się 2 opinie, z których wynikają odmienne wnioski co do stanu technicznego spornego budynku, to organy powinny się od obu odnieść i je ocenić, a tego nie uczyniły przyjmując że prawdziwa jest opinia przedstawiona przez inwestora, pomijając jednocześnie kontr opinię. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającą zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] i jednocześnie odmawiającą wydania nakazu rozbiórki "nielegalnie wybudowanej werandy i podpiwniczenia" przedmiotowego budynku, i na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stwierdził zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. K. z dnia [...] marca 2013 r. o legalizację "wszystkich fragmentów mojego domu przy ul. [...] w [...] które zostaną uznane za samowolę budowlaną." Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty archiwalne potwierdzają, że budynek powstał w latach 30-tych włącznie z werandą i podpiwniczeniem. Z dokumentu wystawionego przez Prezydium Rady Narodowej dnia [...] marca 1963 r. pn. "Sprawozdanie" wynika, że na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] "znajduje się budynek mieszkalny, murowany, piętrowy, frontowy bliźniaczy, całkowicie podpiwniczony. Budynek jednorodzinny, składa się z 5 pokoi, kuchni, 2 łazienek, hallu, oszklonej werandy ... Budynek wybudowany został przed 1939 r. r. Zaświadczenie wydaje się do Hipoteki.". Treść tego dokumentu została powtórzona w dokumencie wystawionym przez Prezydium Rady Narodowej dnia [...] marca 1963 r. pn. "Zaświadczenie" wraz z załączonym planem inwentaryzacyjnym – celem przedstawienia w Wydziale Hipotecznym. Z dokumentów tych wynika w szczególności, że budynek ten wybudowany został przed 1939 r., posiada oszkloną werandę i jest całkowicie podpiwniczony. 3.2. Słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2010 r. II OSK 1622/09, które to stanowisko niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, iż w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. w zakresie regulacji dotyczących pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowania przewidziane w Prawie budowlanym z 1974 r. W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro zaś podstawą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku, to słusznie organ uwzględnił znajdującą się w aktach sprawy administracyjnej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, z której wynika m. in., że budynek przy ul. [...] został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowi zagrożenia dla osób trzecich, jest w dobrym stanie technicznym. Słusznie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że właściwym w niniejszej sprawie jest powołanie jako podstawy prawnej art. 42 ust. 3 ustawy z dni 26 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zgodnie z który, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. 3.3. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, wątpliwości Sądu budzi czas dokonanej rozbudowy budynku przy ul. [...], z uwagi na treść przywołanych wyżej dokumentów pochodzących z 1963 r., jednakże zdaniem Sądu, ta wątpliwość nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. IV. Skoro zaskarżone rozstrzygniecie jest prawidłowe, skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podniesione w niej zarzuty nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.