II OSK 1476/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej s. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2722/13 w sprawie ze skargi s. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2722/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę s. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał rozbiórkę składowiska węgla, tj. kontenera, wagi samochodowej, wylewki betonowej, wewnętrznych przegrodzeń (zasieków) na nieruchomości przy ul. Z. w P.. Rozstrzygnięcie to zapadło w związku z ustaleniem, że ww. składowisko zostało zlokalizowane na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części obszaru Ż. w P. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2010 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 166, poz. 4100), ma przeznaczenie dla usług nieuciążliwych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że na wykonanie ww. składowiska inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i zrealizował roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, dlatego brak jest podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej. Zgodnie ustaleniami ww. planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy usług nieuciążliwych. Organ odwoławczy stwierdził również, że skład węgla kwalifikowany jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zaliczony został do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3, lecz jedynie do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki składowiska węgla. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie s. sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 10 K.p.a. przez pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu, tj. uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 K.p.a. o co wnosiła strona skarżąca w odwołaniu, nieprzeprowadzenie żadnych okoliczności wyjaśniających oraz czynności dowodowych mających na celu ustalenie czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych oraz ewentualnego oddziaływania na środowisko składu węgla co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skład węgla należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia; - art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że "wewnętrzne przegrodzenie" nie stanowi urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy; - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2722/13, oddalając skargę wskazał, że prawidłowo zakwalifikowano przedmiotowy skład węgla do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że plac składowy o cechach i funkcjach ustalonych w toku postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Realizacja takiej inwestycji bez pozwolenia na budowę wymaga wdrożenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Jednak przed przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego nie mogą istnieć przeszkody do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. W tej sprawie mamy jednak do czynienia ze składem węgla, który zgodnie z ww. rozporządzeniem zaliczony został do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto skład ten jest zlokalizowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego zaliczany jest do zabudowy usług nieuciążliwych. Lokalizacja składowiska na ww. nieruchomości nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził, że kontrolowany przez niego obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, było w pierwszej kolejności sprawdzenie czy jest możliwość jego legalizacji, co organ I instancji w przedmiotowej sprawie badał. Wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest dopiero możliwe przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając jednak na uwadze, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wykluczenie możliwości lokalizowania obiektów nieuciążliwych na ww. terenie uzasadnionym było zrezygnowanie organu z prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego nie było podstaw do zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (wskazano niezgodność samowoli budowlanej z miejscowym planem); zaś zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc naruszenia postępowania dowodowego, zdaniem Sądu, zarzut ten jest nietrafny bowiem ustalenia organów powołują się na wyniki oględzin i zeznań stron. Sąd zauważył, że w decyzji II instancji, która rozstrzyga sprawę wywołaną odwołaniem konkretnej strony, organ szczegółowo wyjaśnił kwestie, które podnoszono w odwołaniu. Reasumując Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła s. sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; ewentualnie rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 10 K.p.a. przez pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu, tj. uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie żadnych okoliczności wyjaśniających oraz czynności dowodowych mających na celu ustalenie czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych oraz ewentualnego oddziaływania na środowisko składu węgla co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skład węgla należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu składu węgla jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; - art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że "wewnętrzne przegrodzenie" nie stanowi urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy. - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 2 tej ustawy; - § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wskazania wymaga, że sąd administracyjny orzekając stosuje przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga powiązania tego rodzaju zarzutu z przepisami tej ustawy. Braki w tym zakresie świadczą o błędnym sformułowaniu zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przepisy zaś innych ustaw stanowią wyłącznie przedmiot merytorycznej oceny, ale działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie na podstawie tych przepisów dokonał stosownej oceny, ale w oparciu o reguły postępowania sądowoadministracyjnego zawarte w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto nie znajduje usprawiedliwionych podstaw stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu. PINB doręczył skarżącej Spółce zawiadomienie z dnia 7 czerwca 2013 r., w którym informował m.in. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń. Ponadto skarżącej Spółce doręczono decyzję pierwszoinstancyjną, od której wniosła odwołanie. Skarżąca Spółka miała zatem możliwość obrony swoich praw na etapie postępowania administracyjnego, z czego skorzystała, składając odwołanie. Jeżeli zaś przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu innych osób, to odpowiednie środki prawne celem ochrony ich interesu przysługują tylko takim osobom i nie mogą stanowić podstawy formułowania zarzutów przez inne podmioty, bowiem tego rodzaju argumentacja nie mieści się w granicach interesu prawnego tych innych podmiotów. Ponadto choć skarżąca Spółka mogła, to w trakcie postępowania nie przedstawiła takich dowodów, które pozwoliłyby przyjąć, że w sprawie nie mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28, art. 10 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 K.p.a. nie podlegają uwzględnieniu. W tej sprawie przedmiotem postępowania jest składowisko węgla, które składa się z nie tylko z wydzielonych przestrzennie przegród, lecz także z kontenera, wagi samochodowej, wylewki betonowej. Mamy więc do czynienia ze składem węgla jako budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla). Tego rodzaju inwestycje zaliczane są do instalacji jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że taka inwestycja może powodować emisję. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 lit. c ustawy – Prawo ochrony środowiska instalacje to budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Nie można zatem przedmiotowej inwestycji i jej kwalifikacji rozpoznawać tylko przez pryzmat tzw. przegród, ponieważ mamy do czynienia z całością techniczno-użytkową, która służy określonemu temu samemu celowi – składowaniu węgla. Jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane jest na zasadach ogólnych uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Składowiska węgla nie można tym samym zakwalifikować do urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie jest to wyłącznie urządzenie techniczne, które zapewnia użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie oznacza to, że takie składowisko, ale jako całość techniczno-użytkowa, nie może zawierać urządzeń technicznych. A wręcz odwrotnie, to że posiada takie urządzenia techniczne nie ma wpływu na ocenę, że mamy do czynienia z budowlą. Wyposażenie budowli w urządzenia techniczne ma jedynie służyć użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie ma wpływu na kwalifikację inwestycji. O tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składu węgla decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku takiego składu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania – prowadzenia składowiska/składu węgla. Temu stanowisku nie przeczy przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z 28 czerwca 2002 r., I CK 5/02) i sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2013 r., I SA/Rz 420/13). Wyroki te przywołane i wydane zostały w sprawie dotyczącej urządzeń technicznych służących do korzystania z myjni (system sterowania on-line, układ podgrzewania wody, układ wysokiego ciśnienia: pompy pneumatyczne, system zmiękczania i demineralizacji wody: kolumny zmiękczacza, zawory głowic, membrany do demineralizacji wody, osprzęt elektryczny, wyposażenie: ramienia, pistolety i lance, dysze, szczotki, złączki obrotowe, odkurzacz, rozmieniarkę banknotów, centralny system zasysania monet, szczotki na stanowiskach, monitoring), ale już nie budowli. Trudno w takim powiązaniu uznać, że przegrody na utwardzonym placu stanowią jakieś urządzenie techniczne, co miałoby przesądzać, że skład węgla to urządzenie budowlane. Chodzi bowiem o to, czy to co zostało zrealizowane samo w sobie stało się obiektem o funkcji dominującej; tak jak w tej sprawie gdzie wykonywana jest działalność polegająca na składowaniu węgla, a wszystkie powstałe na nieruchomości elementy zagospodarowania służą właśnie wykonywaniu tej działalności. Niniejsza sprawa rozpoznawana była w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza na przedmiotowej działce działalność uciążliwą, do której zalicza się prowadzenie składu węgla z uwagi na samą prawną kwalifikację takiej budowli jako instalacji (§ 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia). Oczywiście same w sobie obiekty budowlane takie jak kontener, waga samochodowa, wylewka betonowa i przegrody nie stanowią instalacji w rozumieniu przepisów ochrony środowiska. Dopiero ich funkcjonalne powiązanie o tym decyduje, z którym to powiązaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro niekwestionowane jest w niniejszej sprawie, że plan zakazuje na terenie samowoli budowlanej działalności uciążliwej, to tym samym brak było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawniający organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki składowiska węgla. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 1 lit. c, art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.