II SO/Rz 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym wniosku A. Z. o wymierzenie Gminie [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - postanawia – wymierzyć Gminie [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych). A. Z złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosek o wymierzenie Gminie [...] grzywny w związku z nieprzekazaniem jej skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skierowanej w dniu 1 sierpnia 2013 r. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przedstawiają się następująco. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., skierowanym do Urzędu Gminy [...] Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...], A. Z. zwróciła się o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu dotyczącej urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomościach stanowiących jej własność – działka nr ewid. 60, obręb [...], gmina [...] i nr ewid. 335/2, obręb [...], gmina [...] wraz z wezwaniem do zapłaty za bezumowne do tej pory korzystanie z tych nieruchomości. Równocześnie wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów odnoszących się do budowy, posadowienia, przebudowy wskazanych wyżej urządzeń. Wobec braku uzyskania żądanych dokumentów, jak też jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, A. Z. wniosła do tut. Sądu – za pośrednictwem Gminy [...] - skargę (datowaną 28 stycznia 2013 r.) na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego bądź umarzającego postępowanie. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. A. Z. ponownie skierowała do Urzędu Gminy [...] wezwanie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty z tytułu bezpodstawnego korzystania z należących do niej nieruchomości oraz wniosła o udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych znajdujących się na stanowiących jej własność działkach (nr ewid. 60 w Z. i nr ewid. 335/2 w C.), w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi na powyższe żądanie, A. Z. złożyła do tut. Sądu w dniu 1 sierpnia 2013 r. – za pośrednictwem Gminy [...] – skargę na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego bądź umarzającego postępowanie. W dniu 9 października 2013 r. A. Z. złożyła z kolei w tut. Sądzie wniosek o wymierzenie Gminie [...] grzywny wobec braku przekazania do tut. Sądu skargi na bezczynność z dnia 1 sierpnia 2013 r. i braku jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W odpowiedzi na wezwanie dotyczące podania dat otrzymania wskazanych wyżej skarg A. Z. tj. z daty 28 stycznia 2013 r. oraz z 30 lipca 2013 r. Gmina [...] wskazała, że są to odpowiednio: 6 lutego 2013 r. i 5 sierpnia 2013 r. Ponadto podniosła, że nie jest właściwa w zakresie udzielenia informacji publicznej, której domaga się skarżąca. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, których udostępnienia żąda A. Z. dotyczą bowiem postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy [...], którego następcą prawnym jest Starostwo Powiatowe [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek A. Z. znajduje oparcie w art. 55 § 1 P.p.s.a., stanowiącym, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (dot. przekazania sądowi przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie stanowi przedmiot zaskarżenia skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd - na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle tego ostatniego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem tego organu z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P.2013.89), wynagrodzenie to wyniosło w 2012 r. 3521,67 zł. W związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.11.2009r. (II GPS 3/09, LexPolonica nr 2122701) nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis – art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni przede wszystkim funkcję dyscyplinującą. Ma zatem skłonić organ do przekazania sądowi kompletu dokumentów potrzebnych do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Regulacja ta obejmuje przy tym nie tylko zaniechanie dostosowania się przez organ do określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązków, ale także zwłokę organu w tym zakresie. Przesądza to o także represyjnym charakterze grzywny wymierzanej w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku A. Z. należy także zaznaczyć, że w kontekście brzmienia art. 55 § 1 P.p.s.a. nie może w niniejszej sprawie budzić wątpliwości adresat tego wniosku tj. Gmina [...]. Z mocy bowiem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (tj. dotyczących wydania decyzji, postanowienia, pisemnych interpretacji prawa podatkowego czy dokonania tzw. czynności materialno-technicznej). Przy badaniu zakresu kognicji sądu administracyjnego należy mieć również na uwadze stosowne regulacje materialnoprawne. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 4 ust. 1 i ust. 2 wskazuje otwarty katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej stanowiąc, że są to władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Gmina tego rodzaju zadania wykonuje, co wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Dlatego też bez wątpienia mieści się ona w zakresie podmiotowym art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie może być adresatem wniosku składanego w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, iż wniosek A. Z. jest w pełni uzasadniony. Jak bowiem wynika z przedłożonych przez stronę dokumentów, Gmina [...], która otrzymała skargę datowaną 30 lipca 2013 r. w dniu 5 sierpnia 2013 r., do dnia orzekania w przedmiocie niniejszego wniosku nie przekazała jej do tut. Sądu. Podkreślenia wymaga, że sytuacja taka nastąpiła już po raz kolejny, bowiem uprzednio Gmina [...] nie przekazała skargi wyżej wymienionej z daty 28 stycznia 2013 r., otrzymanej w dniu 6 lutego 2013 r. W odniesieniu do tej skargi A. Z. nie składała jednak wniosku o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem jej skargi. Przechodząc do kwestii wysokości tej grzywny trzeba zwrócić uwagę, że przy jej określaniu sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz J.P. Tarno, LexPolonica Maxima). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia przez Gminę [...] nałożonych ustawą obowiązków. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że do momentu rozstrzygania w przedmiocie wniosku A. Z., jej skarga na bezczynność Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2013 r. w dalszym ciągu nie została przekazana do tut. Sądu. Nadto, adresat wniosku o wymierzenie grzywny nie ustosunkował się do niego w jakikolwiek sposób. Jedynie w odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące wskazania dat otrzymania skarg A. Z., Gmina [...] wskazała na swoją niewłaściwość w objętych skargami sprawach. Należy w tym miejscu podnieść, że do oceny warunków formalnych złożonej do Sądu skargi, jak też kwestii merytorycznych z nią związanych, uprawniony jest jedynie adresat skargi, a więc Sąd. Uprawnienia takiego nie posiada natomiast podmiot, którego skarga dotyczy, którego obowiązkiem, z mocy art. 54 § 2 P.p.s.a., jest jedynie przekazanie Sądowi wniesionej skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Nie bez znaczenia dla określenia wysokości wymierzonej grzywny jest także to, iż – jak wyżej zaznaczono – jest to już kolejna sytuacja, gdzie Gmina [...] nie przekazuje skargi A. Z. do tut. Sądu – wcześniej dotyczyło to skargi datowanej 28 stycznia 2013 r. Tę ostatnią Gmina przekazała w odpowiedzi na podane wyżej wezwanie Sądu. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że nałożenie na Gminę [...] grzywny w kwocie 1000 zł spełni swoją rolę dyscyplinującą i spowoduje wypełnienie przez Gminę [...] ustawowych obowiązków tj. przekazanie skargi A. Z. z dnia 1 sierpnia 2013 r. do tut. Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę. Nadto, celem przedmiotowej grzywny ma być także uniknięcie wskazanych naruszeń w przyszłości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.