II GSK 1634/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1750/13 w sprawie ze skargi I. O. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla przedszkola postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. O. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie dotacji dla przedszkola. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: I. O. prowadząca Niepubliczne Przedszkole [...] pismem [...] stycznia 2013 r. zwróciła się do Urzędu Gminy [...] o udzielenie pisemnej informacji w przedmiocie podania wysokości kwoty dotacji na niepubliczne przedszkola, o której mowa w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). W odpowiedzi Wójt Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2013 r. poinformował skarżącą, że dotacja na jedno dziecko uczęszczające do przedszkoli niepublicznych na terenie Gminy [...] wynosi [...] zł oraz, że podstawą wyliczenia dotacji jest planowana w budżecie gminy kwota wydatków bieżących na prowadzenie przedszkola publicznego oraz oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych wynosząca [...] zł. Do przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę oraz oddziałów przedszkolnych uczęszcza 146 dzieci. Pismem z [...] maja 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez poprawne ustalenie wysokości dotacji. Pismem z [...] maja 2013 r. organ poinformował skarżącą, że ustalenia wysokości dotacji dokonano prawidłowo. Sąd I instancji odrzucając skargę na czynność organu z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził, że czynność organu polegająca na ustaleniu kwoty dotacji na rok 2013 dla niepublicznych przedszkoli nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Zasady udzielania dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b powołanej ustawy oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo - rachunkowym nie kwalifikowała się w ocenie Sądu I instancji jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że w przypadku przyjęcia, iż pismo organu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym dopuszczalna byłaby droga sądowa, to skarga wniesiona na to pismo podlegałaby odrzuceniu z uwagi na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu. Skarżąca zaskarżone pismo z [...] stycznia 2013 r. otrzymała [...] stycznia 2013 r., o czym poinformowała podczas rozprawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła natomiast dopiero [...] maja 2013 r. Uchybiła zatem czternastodniowemu terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a. W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargą kasacyjną I. O. zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie Sądu I instancji, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego oraz błędne przyjęcie, że ochrony praw naruszonych w wyniku czynności Wójta w przedmiocie między innymi ustalenia dotacji należy szukać jedynie w postępowaniu cywilnym, konsekwentnie złamanie przez Sąd zakazu zamykania drogi sądowej zwartego w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; - przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a., które poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że czynność Wójta polegająca na ustaleniu podstawy naliczania dotacji na rzecz przedszkoli niepublicznych nie jest formą działania administracji publicznej, nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 p.p.s.a. oraz błędne odrzucenie skargi przez Sąd; - prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez niezastosowanie oraz błędne uznanie Sądu, że strona skarżyła jedynie czynność Wójta polegającą na technicznym ustaleniu wysokości kwoty dotacji, pomijając zupełnie zarzut skarżącej w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania przez Wójta dyspozycji art. 90 ust. 2b powołanej ustawy wskutek uwzględnienia podstawy naliczania dotacji oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, co stanowi wadliwą wykładnię art. 90 ust. 2b, a nie jest jedynie błędem technicznym polegającym na nieprawidłowym obliczeniu dotacji przez Wójta; - przepisów postępowania, tj. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd, że w przypadku dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie, skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawą zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji było ustalenie charakteru prawnego czynności Wójta Gminy [...] podjętej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc dopuszczalności zainicjowania kontroli tejże czynności na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że czynność będąca przedmiotem skargi (obliczenie wysokości dotacji przypadającej na jedno dziecko uczęszczające do niepublicznego przedszkola) ma charakter czynności księgowo – rachunkowej przez co nie kwalifikuje się do kategorii czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taką czynność. Ponadto Sąd wskazał, że podmiot niezadowolony ze sposobu ustalenia wysokości dotacji może dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego, przywołanego powyżej, stanowiska Sądu I instancji. Podziela natomiast pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13, który rozpoznając skargę kasacyjną wywiedzioną w podobnym stanie sprawy, dotyczącym czynności w przedmiocie dotacji dla niepublicznego przedszkola, stwierdził, że czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej zatem ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis art. 90 ust. 2b ustawy, określa natomiast przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli przysługujących na każdego ucznia. Sama ustawa o systemie oświaty nie określa natomiast wysokości dotacji. Jej obliczenie jest, zatem wykonaniem prawa. Niezasadnie Sąd I instancji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego, wskazała, że skarżącej przysługiwało prawo dochodzenia roszczenia względem organu – Wójta Gminy [...] wyłącznie przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Istotnie w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2013 r. dopuszczono możliwość drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę tytułu wadliwego obliczenia i nieuzasadnionego obniżenia dopłaty na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, jednakże Sąd I instancji nie poczynił ustaleń, aby tryb ustalania i rozliczania dotacji przewidywał określenie jej wysokości w formie umowy i aby taka umowa została ze skarżącą zawarta. Brak takiego stosunku obligacyjnego skutkuje brakiem podstaw do odsyłania strony na drogę postępowania cywilnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe stanowisko Sądu I instancji ległe u podstaw odrzucenia skargi na czynności Wójta Gminy [...]. Prawidłowo natomiast Sąd I instancji, mimo że uczynił to niejako dodatkowo, ustalił, że skarga przy założeniu dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Poczynione powyżej wywody wskazują, że skarżącej przysługiwało prawo poddania kontroli sądu administracyjnego czynności organu z dnia [...] stycznia 2013 r. Wobec tego kwestią wymagającą rozważenia było czy wywiedziona skarga spełniała wymogi niezbędne do prawidłowego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub się mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Wiedzę o objętej skargą czynności Wójta Gminy [...] skarżąca powzięła w dniu [...] stycznia 2013 r. W tym bowiem dniu skarżąca, zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia, otrzymała pismo organu z dnia [...] stycznia 2013 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin określony w powołanym art. 52 § 3 p.p.s.a. Złożenie przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] maja 2013 r. bezsprzecznie stanowiło uchybienie czternastodniowemu terminowi do dokonania tej czynności. Uchybienie warunkom wniesienia skargi określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowiło w konsekwencji przeszkodę do skutecznego wniesienia skargi do sądu. Była ona bowiem niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Niezasadnym w takim stanie sprawy jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że termin ten nie rozpoczął biegu i nigdy nie upłynął. Działanie skarżącej bez pełnomocnika nie jest bowiem okolicznością powodującą, że termin określony przepisami prawa nie rozpoczął biegu wskutek podjęcia przez organ czynności w sprawie. Okoliczności braku w piśmie organu pouczenia co do prawa wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń prawa może natomiast stanowić podstawę żądania przywrócenia uchybionego terminu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.