V SA/Wa 1750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant: Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi I.O. – Niepubliczne Przedszkole "B." I. na czynność Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...]; w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli: postanawia: odrzucić skargę. I.O. – Niepubliczne Przedszkole "[...]" I. (zwana dalej: skarżącą) pismem 7 stycznia 2013 r. zwróciła się do Urzędu Gminy C. o udzielenie pisemnej informacji w przedmiocie podania wysokości kwoty dotacji na niepubliczne przedszkola, o której mowa w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwana dalej: ustawą). Wójt Gminy C. (zwany dalej: Wójtem) pismem z [...] stycznia 2013 r. (omyłkowo wskazano rok 2012) nr [...] poinformował skarżącą, że dotacja na jedno dziecko uczęszczające do przedszkoli niepublicznych na terenie Gminy C. wynosi 401,02 zł. Podstawą wyliczenia dotacji jest planowana w budżecie gminy kwota wydatków bieżących na prowadzenie przedszkola publicznego oraz oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych wynosząca 936.777 zł. Do przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę oraz oddziałów przedszkolnych uczęszcza 146 dzieci. Skarżąca pismem z 16 maja 2013 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez poprawne ustalenie wysokości dotacji. W odpowiedzi Wójt, pismem z [...] maja 2013 r. nr [...], poinformował skarżącą, że ustalenia wysokości dotacji dokonano prawidłowo, zgodnie z definicją "wychowania przedszkolnego" określoną w art. 14 ust. 1 ustawy. Jednocześnie poinformował, że wyliczenie dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym. Czynność techniczna nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jako taka nie podlega ocenie w trybie określonym w tym artykule. Skarżąca [...] czerwca 2013 r. złożyła do tutejszego Sądu skargę na pismo (zwane przez skarżącą "decyzją") Wójta z [...] stycznia 2013 r. W skardze zarzuciła Wójtowi naruszenie prawa materialnego: - art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy, poprzez niezgodne z ustawą uwzględnienie przy wyliczeniu dotacji jako podstawy, kwoty wydatków bieżących na prowadzenie przedszkola publicznego oraz oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych; - art. 90 ust. 2b w zw. z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, poprzez uznanie, iż ustalenia dotacji może dokonać zgodnie z definicją wychowania przedszkolnego określoną w art. 14 ust. 1 ustawy, pomimo istnienia przepisu dokładnie określającego sposób ustalenia wysokości dotacji tj. art. 90 ust. 2b ustawy; - art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy podejmowaniu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji" Wójta oraz zobowiązanie do wydania decyzji zgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że zagadnienie wysokości dotacji nie podlega rozstrzygnięciu w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1251/12 oddalającego skargę kasacyjną skarżącej od postanowienia tutejszego Sądu z 19 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1426/12 odrzucające skargę. Skarżąca pismem procesowym z 1 października 2013 r. stwierdziła, że twierdzenie Wójta, że w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalna droga sądowo-administracyjna jest błędne. Skarżąca wskazała, że obecnie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje dopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej o czym świadczy postanowienie z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 322/13, w którym wskazano, że "czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności, stosowanie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądów administracyjnych". Skarżąca podkreśliła także, że istotnym w sprawie jest to, że Gmina C. nie prowadzi przedszkola publicznego. W Gminie funkcjonuje jedynie oddział przedszkolny przy publicznej szkole podstawowej. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 2b ustawy, nie można uwzględniać przy wyliczeniu dotacji jako podstawy kwoty wydatków bieżących na prowadzenie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Wójt bezprawnie przyjął jako podstawę do wyliczenia dotacji kwotę wydatków bieżących na prowadzenie oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej, oraz bezpodstawnie wziął pod uwagę przy obliczeniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych liczbę dzieci, które uczęszczają do tegoż oddziału przedszkolnego. Zdaniem skarżącej, w związku z tym, że w Gminie brak jest przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym położonym na terenie Gminy C. winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, co wynika z art. 90 ust. 2b zd. 2 ustawy. W piśmie procesowym z 17 lutego 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko oraz poinformowała, że jej twierdzenia co nieprawidłowości podstawy do naliczenia dotacji należnej zostały potwierdzone w oficjalnej opinii MEN z 7 lutego 2014 r. oraz opinii Biura Analiz Sejmowych, których kserokopie załączyła. W piśmie procesowym z 22 lutego 2014 r. skarżąca nadesłała Uchwały Rady Gminy C., z których wynika, że Gmina C. nie prowadzi przedszkolnego a jedynie oddział przedszkolny. W trakcie rozprawy z 7 marca 2014 r. skarżąca oświadczyła, że pismo z 14 stycznia 2013 r. otrzymała 19 stycznia 2013 r., o czym świadczy data na kopercie, w której otrzymała to pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). Zaskarżona przez skarżącą czynność Wójta polegająca na ustaleniu kwoty dotacji na rok 2013 dla niepublicznych przedszkoli nie należy do żadnej z ww. form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 ustawy prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b ustawy oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie Sądu jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania skargi w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowo-administracyjnej oraz wyżej cytowanym art. 1 § 1 p.u.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż w złożonej skarżąca domaga się w istocie zwiększenia kwoty dotacji wyrażonej w zaskarżonym piśmie z 14 stycznia 2013 r. wyliczonej według przyjętych przez siebie zasad. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga jest żądaniem zapłaty, a spór dotyczy ustalenia wysokości kwoty dotacji. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega jednak rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowo-administracyjnym, że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Wskazać także należy, że skoro w przepisach ustawy o systemie oświaty nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, to podmiot uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Sąd podkreśla, że o tym, iż w takiej sytuacji właściwa i dopuszczalna jest droga cywilnoprawna, świadczy wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 696/12 w którym postawiono tezę, że dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na postawie art. 90 ust. 2b u.s.o. (pub. LEX nr 1365732). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazuje także, że w zbieżnych sprawach wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny akceptując stanowisko sądów takie jak zaprezentowane w niniejszej sprawie (p. postanowienia NSA: z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 562/12, z 28 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1505/12, z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 521/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1424/12 – pub. baza orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl), które Sąd uważa za prawidłowe. Pomimo tego, że – tak jak zauważyła skarżąca – pojawiło się nowe stanowiska NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/13, że mamy tutaj do czynienia z aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że nawet w przypadku przyjęcia stanowiska skarżącej za prawidłowe i uznania, iż zaskarżone pismo Wójta to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc droga sądowo-administracyjna w przedmiotowej sprawie byłaby dopuszczalna. To stwierdzić należy, że skarga skarżącej podlegałby odrzuceniu z uwagi na złożenia wezwania na usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu. Wskazać bowiem należy, że skarżąca zaskarżone pismo z 14 stycznia 2013 r. otrzymała 19 stycznia 2013 r. (o czym poinformowała podczas rozprawy k. 133 akt sąd.), a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła dopiero 16 maja 2013 r. (k. 12 akt sąd.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy złożyć w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.