II SAB/Wa 771/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. 1. zobowiązuje Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. P. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego T. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako PSG lub Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. Zarzucając, iż PSG nie rozpoznała przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jak też nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki, zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał na obowiązek stosowania przez PSG, zajmującą się dystrybucją gazu, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, iż w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. skierowanym do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zawarł wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń linii gazowej usytuowanych na działce stanowiącej własność skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 25 kwietnia 2013 r., które nie zawierało odpowiedzi na złożony wniosek. W toku sprawy pełnomocnik skarżącego wystosował do przedsiębiorstwa przesyłowego pismo z dnia 30 kwietnia 2013 r., w którym zwrócił się z ponownym wnioskiem, m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii gazociągowych, na które otrzymał odpowiedź w dniu 20 maja 2013 r. W piśmie tym [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. przesłała kserokopię protokołu odbioru końcowego gazociągu z dnia [...] stycznia 1971 r., nie ustosunkowując się jednocześnie do pozostałego zakresu złożonego wniosku. Wobec przedłużającej się bezczynności Spółki w dniu 24 czerwca 2013 r. wystosował kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując przedsiębiorcy przesyłowemu, że nie rozpatrzył złożonego wniosku w pełnym zakresie. W odpowiedzi otrzymano pismo z dnia 2 lipca 2013 r., które w dalszym ciągu nie zawierało rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Na kolejne ponaglenie, przedsiębiorca przesyłowy pismem z dnia 15 listopada 2013 r. przesłał kserokopię mapy, nadal nie ustosunkowując się do wniosku w zakresie dokumentów dotyczących przebudowy i lokalizacji. Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca nie otrzymał wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Z tego też względu skarga na bezczynność PSG jest w pełni uzasadniona. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że na mocy uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia [...] maja 2013 r. o połączeniu w trybie art. 492 § 1 K.s.h. ze spółką PGNIG [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka przejmująca) doszło do połączenia ww. spółek, wobec czego, na mocy art. 494 § 1 K.s.h. spółka przejmująca wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. rep. [...] w sprawie zmiany umowy spółki doszło do zmiany nazwy spółki na Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. W odpowiedzi na skargę PSG wniosła o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu pisma procesowego Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności zaopatrzenie w gaz. Przedsiębiorstwo gazownicze zaopatruje odbiorców, a zatem mieszkańców różnych gmin, w paliwo gazowe, to jednak nie realizuje zadań publicznych przypisanych gminom. Przedsiębiorstwo gazownicze jest spółką prawa handlowego, nie dysponuje majątkiem publicznym, a podmioty publicznoprawne nie posiadają żadnych udziałów w Spółce. Zatem w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dla uzasadnienia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Uczestnik nie jest organem publicznym, jak również nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wobec tego skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna zostać odrzucona jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej PSG podniosła, że każdorazowo udzielała wnioskodawcy w terminie odpowiedzi na otrzymywane pisma, co jednoznacznie wskazuje, iż nie pozostaje w bezczynności. Niezwłocznie po otrzymaniu pisma wnioskodawcy (w dniu 22 marca 2013 r.) przedsiębiorca przesyłowy podjął próby odszukania w archiwum przedsiębiorstwa jakiejkolwiek dokumentacji związanej z budową przedmiotowego gazociągu. Służby techniczne uczestnika Spółki ustaliły wszelkie informacje dotyczące urządzeń sieci gazowej, które zostały przekazane pełnomocnikowi skarżących pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Ponadto pismem z dnia 20 maja 2013 r. pełnomocnikowi skarżącego zostały przekazane dokumenty dotyczące urządzenia (protokół odbioru z dnia [...] stycznia 1971 r.). Pomimo otrzymania informacji, pełnomocnik skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągów stanowiących własność [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. (poprzednika prawnego PSG), w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W związku z brakiem dalszych danych w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r., przedsiębiorca przesyłowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponadto w odpowiedzi na skargę, przedsiębiorca przesyłowy pismem z dnia 2 lipca 2013 r. poinformował, iż w poprzedniej korespondencji przesłana została kserokopia protokołu odbioru. Przedsiębiorca przesyłowy udzielił tym samym informacji publicznej w żądanym zakresie, a w ramach posiadanych zasobów. W świetle historii korespondencji stron nie sposób przyjąć, że wniosek o udzielenie informacji, nawet pomimo braku obowiązku do jego rozpoznania przez przedsiębiorstwo przesyłowe, nie został rozpoznany. Uczestnik podjął działania celem pozyskania danych od służb technicznych, które to dane zostały w sposób wyczerpujący przekazane już pierwszym pismem w sprawie, co czyni skargę niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarga T. P. na bezczynność PSG w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie żądania obejmującego udostępnienie decyzji administracyjnych i dokumentów dotyczących budowy posadowienia i przebudowy urządzeń linii gazowej usytuowanych na działce stanowiącej własność skarżącego zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (posadowienia, przebudowy) sieci gazociągowych usytuowanych na nieruchomości wskazanej we wniosku z dnia [...] marca 2013 r., a stanowiącej własność wnioskodawcy jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 powołanej ustawy). Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż PSG jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, albowiem mieści się w granicach regulacji powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. To z kolei, wbrew stanowisku Spółki wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, czyni niezasadnym wniosek o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Nie można stracić z pola widzenia, że działalność Spółki obejmuje m. in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udzieliła żądanej informacji w zakresie udostępnienia kserokopii decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci gazociągowych usytuowanych na działkach stanowiących własność skarżącego, a zatem co do tego żądania PSG pozostaje w bezczynności. Wprawdzie pełnomocnikowi skarżącego udostępniono w załączeniu do pisma z dnia 20 maja 2013 r. kserokopię protokołu odbioru końcowego gazociągu z dnia [...] stycznia 1971 r. oraz przy piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. kserokopię mapki z zaznaczonym przebiegiem sieci, lecz całkowicie pominięto podstawowe żądanie wniosku dotyczące udostępnienia decyzji lokalizacyjnych i budowlanych, o co w kolejnych pismach ponaglających zwracał się wnioskodawca. Skoro Spółka w sprawie nie zajęła jakiegokolwiek stanowiska co do przedmiotowych decyzji, tonie można przyjąć, iż w formach prawem zakreślonych zrealizowała wniosek T. P. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skoro zatem skarżący wyraźnie określił we wniosku, że żąda udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci gazociągowych usytuowanych na działkach stanowiących jego własność, to obowiązkiem Spółki było ustalenie, czy takowe decyzje są w jej posiadaniu i w przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy udzielenie informacji w żądanej formie, czyli poprzez doręczenie kserokopii przedmiotowych decyzji. Dodać należy, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Skoro PSG nie udzieliło żądnej informacji publicznej, jak też nie wydało wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia, to pozostaje w zwłoce w realizacji ustawowego obowiązku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy procesowej stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie bezczynność PSG wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu z uwagi na skierowanie żądania do podmiotu nieobjętego reżimem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego i jego kolejne pisma w sprawie nie pozostały bez odpowiedzi, a po części (w odniesieniu do protokołu odbioru i mapy przebiegu sieci) Spółka podjęła działania zmierzające do realizacji przedmiotowego wniosku, nie ma podstaw do twierdzenia, że bezczynność PSG miała postać kwalifikowaną. W przedmiocie kosztów Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.