I OSK 1578/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2087/13 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. T. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2087/13 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 nr [...]; w pkt. 2 stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. T. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.754 m2, stanowiącej współwłasność K. R. i M. R. - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], Prezydent Miasta Lublina orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.754 m2, stanowiącej współwłasność K. R. i M.R. Odszkodowanie ustalono w kwocie 44.064 zł. Pismem z dnia 10 marca 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...] wystąpiła I.T. (spadkobierca byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości). Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca1976 r., nr [...]. W dniu 5 grudnia 2011 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło odwołanie I. T. od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. T. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011r., nr [...], - utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Wojewody Lubelskiego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. T. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem oceny Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznał, że określone w powyższych decyzjach odszkodowanie, ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona w sposób prawidłowy - na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy obu instancji pominęły bowiem ocenę faktu, że wycena nieruchomości o której mowa w ofercie z dnia [...]12.1975r. jako dokonana przez biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, sporządzona została przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (czyli poza postępowaniem wywłaszczeniowym), które miało miejsce w dniu [...].03.1976r., a ponadto nastąpiła na zlecenie podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Z akt sprawy – decyzji wywłaszczeniowej - wynika ponadto, że organ samodzielnie wyliczył wartość należnego właścicielom nieruchomości odszkodowania posiłkując się opisanym wyżej operatem. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że właściciel nieruchomości wywłaszczanej zaakceptował kwotę wskazaną w tej ofercie na rozprawie administracyjnej. Przytoczony przez organ II instancji fragment pisma w, którym wymieniony stwierdza, że zna cenę 1 m2 ziemi i jest właścicielem innej działki wbrew stanowisku organu, nie stanowi dowodu ani na okoliczność, że jest to fragment protokołu spisanego w trakcie rozprawy administracyjnej ani tym bardziej, na okoliczność, że M. R. wyraził zgodę na dokonanie wywłaszczenia i wypłatę odszkodowania za wymienioną kwotę. Za nietrafny Sąd uznał zarzut, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności z tej przyczyny, że organ wywłaszczeniowy zaniechał ustalenia jakie stanowisko w sprawie zajęła współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości K.R. Fakt, że w postępowaniu nie brały udziału osoby, którym przysługiwało prawo do uczestniczenia w nim nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § pkt.4 1 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie, stąd decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz, 267; dalej k.p.a.) w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej ustawa z 1958 r.) poprzez uznanie, iż ustalenie w decyzji wywłaszczeniowej wysokości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i niezależnie od prawidłowości ustalenia odszkodowania, skutkuje zawsze nieważnością tej decyzji, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że oparcie się przez organ wywłaszczeniowy na opinii uprawnionego biegłego powołanego przed wszczęciem postępowania i na zlecenie wnioskodawcy, stanowi rażące naruszenie prawa, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, c) 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku jednoznacznego wskazania przepisów prawa, z naruszeniem których została wydana, jak również przy braku wykazania, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Minister nie podziela stanowiska Sądu, iż ustalenie w decyzji wywłaszczeniowej wysokości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i niezależnie od prawidłowości ustalenia odszkodowania, skutkuje zawsze nieważnością tej decyzji. Zgodnie z art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczany grunt ustalane było na postawie wyników rozprawy po słuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Po przeprowadzeniu rozprawy organ wydawał decyzję (art. 21). W każdym przypadku ocena, czy stwierdzone naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., winna uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy. W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia [...].03.1976 r., nr [...] organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 05 maja 1976 r. Zdaniem organu - mimo braku w aktach sprawy kompletnego protokołu - rozprawa w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona. Sąd nie wyjaśnił także, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mógłby mieć brak akceptacji kwoty odszkodowania przez M. R. na rozprawie administracyjnej. Oświadczenie złożone przez M. R. znajdujące się w aktach archiwalnych niewątpliwie dotyczy przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy odwołanie się do poz. 43 zawiadomienia z dnia [...] marca 1976 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, odniesienie się do powierzchni wywłaszczanego gruntu oraz ceny za 1 m2 (16 zł), Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, czy akceptacja ceny przez stronę nastąpiła podczas rozprawy, gdyż uczestnictwo w niej nie było obowiązkowe, a z akt postępowania wynika, iż wysokość odszkodowania była wywłaszczonym znana już w dacie otrzymania oferty z dnia 11 grudnia 1975 r. Nadto należy wskazać, iż sposób oceny zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będzie wiązać zarówno organy jak i sąd w przyszłym postępowaniu w zakresie oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 1976 r. Mając jednak na uwadze zarzuty podniesione w punkcie 1 i 2a) niniejszej skargi, należy wskazać, iż uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny może skutkować wydaniem przez organ rozstrzygnięcia wątpliwego prawnie i sprzecznego z dotychczasową linią orzeczniczą, zgodnie z którą ustalenie w decyzji wywłaszczeniowej wysokości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się usprawiedliwione. Istotą sporu w niniejszej sprawie była w ostateczności ocena podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 1976r w świetle przesłanek o których mowa w art. 156§1 pkt.2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie słusznie podniósł brak zaistnienia przesłanek z art. 156§1pkt.2 kpa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie nieważności jest instytucja procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi. Stwierdzenie nieważności oznacza, że weryfikowana decyzja jest obarczona ciężką wadą od chwili jej wydania. W postępowaniu tym organ bada wyłącznie istnienie wad kontrolowanych decyzji, określonych w art. 156§1 kpa. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie bada się ponownie merytorycznie sprawy, bada się wady decyzji. Za rażące uznawane jest takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia wymagań praworządności. A zatem oceniając czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć zagadnienia czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż niemożność odszukania w aktach administracyjnych dokumentu, potwierdzającego dokonanie czynności procesowych przez organy, w tym protokół z ich przeprowadzenia nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, by określone działania organu nie zostały podjęte w szczególności jeśli na ich dokonanie wskazują pośrednio inne dokumenty – dowody, znajdujące się w aktach. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia toczyło się na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ustawy z 1958r odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu biegłego. W aktach sprawy o wywłaszczenie nie zachował się protokół rozprawy, nie zachowała się również opinia rzeczoznawcy. Nie sposób jednak, zważywszy na treść zachowanych w aktach dokumentów przyjąć, by nie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa, by nie zostali wysłuchani na niej biegli. Wręcz przeciwnie na fakt przeprowadzenia rozprawy wskazują zawiadomienie z dnia [...] marca 1976r., treść decyzji wywłaszczeniowej, w których to dokumentach są wzmianki o dacie rozprawy. Z kolei na fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę wskazują wzmianki o sporządzeniu opinii w dokumentach oferty z dnia [...] grudnia 1975r., wniosku wywłaszczeniowego oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina o wywłaszczeniu. Z oferty z dnia [...] grudnia 1975r. wynika nadto że autor opinii wpisany był na listę biegłych z listy Urzędu Wojewódzkiego. Nie mogło mieć w sprawie żadnego znaczenia, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na potrzeby przeprowadzenia rokowań, które w świetle art. 6 ust.1 ustawy z 1958r. winny poprzedzać postępowanie wywłaszczeniowe. W istocie bowiem trudno wyobrazić sobie by wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nie opierało się na przeprowadzonej przez specjalistów wycenie. Ponadto konieczność ustalenia ceny kupna wywłaszczanej nieruchomości, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, także w czasie rokowań wynika z powołanego przepisu art. 6 ust.1 ustawy z 1958r. Znaczenie w takim wypadku mogłaby mieć jedynie stwierdzona wadliwość takiej opinii, przekładająca się w konsekwencji na prawidłowość wyliczeń przyznanego odszkodowania. Zarzutu takiego nie podniesiono jednak w kontrolowanej sprawie. Zasady wyliczenia odszkodowania jak w decyzji o wywłaszczeniu z 1976r., wysokość stawek za wywłaszczone wówczas grunty wynikały wprost z przepisów ustawowych(art.8 ustawy z 1958r.), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości, powołanej w decyzji regulacji zarządzenia Prezydenta Miasta Lublina nr [...] z dnia [...] stycznia 1974r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania na terenie Miasta Lublin. Prezydent Miasta Lublina zobowiązany był zatem dokonując wywłaszczenia i ustalając wielkość odszkodowania dokonać w świetle powyżej zacytowanych przepisów kontroli poprawności wyliczeń, poczynionych przez biegłych. W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1976r. odwoływano się wprost do sporządzonej opinii i szacunków biegłych, poczynione w nich wyliczenia odniesiono do mających zastosowanie w sprawie przepisów, które zacytowano powyżej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że opinia rzeczoznawcy to tylko jeden z dowodów, dopuszczonych przez kodeks postępowania administracyjnego, który wymaga oceny zgodności z przepisami prawa, oceny wiarygodności jak każdy inny dowód przeprowadzany w sprawie. Poprawności oceny sposobu wyliczenia odszkodowania, zawartej w decyzjach wydanych w trybie nadzwyczajnym nie kwestionowano Mając na względzie powyższe za słuszną uznać należało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1976r. wywłaszczającej na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], położoną w Lublinie, należącą do małżonków M. i K. R. Oznacza to wbrew stanowisku sądu I instancji, że w podlegających kontroli decyzjach, wydanych w trybie nieważnościowym słusznie przyjęto, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 §1pkt.2 kpa. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok należało uchylić, skargę oddalić na zasadzie art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203pkt.2 p.p.s.a.