II OSK 2962/14

Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak(spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2924/13 w sprawie ze skargi W. F. i C. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz C. F. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2924/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. i C. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. C. F. oraz W. F. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że grunty należące do wnioskodawców położone były w innej wsi i nie objęto ich przedmiotowym scaleniem. Jednocześnie, powołując się na szkic wyniesienia projektu wskazał, że granica scalenia przebiegała m. in. między punktami 26 i 25, a zatem droga dojazdowa mogła zostać wytyczona podczas scalenia, jako zapewniająca dojazd od strony północnej do nowo wydzielonych działek, oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Obecnie jest to działka nr [...] i stanowi własność Gminy Miasta S. Skarżący nie byli zatem stroną postępowania scaleniowego. Nie są więc uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności tego scalenia w odniesieniu do dawnej działki nr [...], a obecnie nr [...]. We wniesionej skardze C. F. oraz W. F. zarzucili jak we wniosku. Nadto podnieśli, iż zazwyczaj w postępowaniach scaleniowych zachowuje się kolejność numeryczną, która w tej sprawie została naruszona /działka o nr [...] nie może być położona pomiędzy działkami [...] (wieś Z.), czy [...] (wieś S.)/. W ich ocenie nieuprawniona jest teza, że działka nr [...] powstała z działki nr [...] położonej we wsi Z. Uważają, że utworzono ją w ramach scalenia z drogi dojazdowej do ich działki. Wobec tego zażądali, by Miasto S. przedstawiło im dokumentację zmian dokonanych w ewidencji gruntów w latach 1986-1989, w celu prześledzenia zmian w numeracji i granicach działek od [...] do [...] i [...]. Zwrócili uwagę, iż w 1993 r. ich działka została pomniejszona o 143 m2, stanowiące wg nich iloczyn szerokości ul. Z. i szerokości ich działki nr [...]. Zażądali okazania planu projektu tego scalenia, szkicu zmian poscaleniowych oraz protokołu komisji ds. rozpatrzenia zarzutów. Powołali się także na nieprawidłowe zapisy w ewidencji gruntów w stosunku do danych ujawnionych w akcie własności ziemi z [...].10.1976 r., nr [...] wraz ze sprostowaniem. Wskazali, że kwestionują nową ujawnioną tam powierzchnię tej działki - 5457 m2, a jej wskazanie miało uzasadniać bezprawne odebranie im przedmiotowego terenu. Stwierdzili także, iż analogiczna sytuacja dotyczy nabytej przez nich działki nr [...]. Podnieśli, że Urząd bez ich udziału dokonał wznowienia granic, co uszczupliło służące im prawo własności do działek nr [...] i nr [...]. Wyrazili przekonanie, iż Minister zobowiązany był do ustalenia z jakich działek powstała działka nr [...], bo to z niej wydzielono działkę nr [...], a nie z działki nr [...]. W ich ocenie, działka nr [...] powstała bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania scaleniowego czy wywłaszczeniowego. Powołali się na stanowisko SKO, które przyznało im rację. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w swym zaskarżonym rozstrzygnięciu. Rozpoznając sprawę, Sąd podkreślił, że ustalenie, czy są przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w pierwszej kolejności wykazania, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Konieczne jest więc uprzednie dokonanie oceny legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali w sposób oczywisty, iż należąca do nich nieruchomość nr [...], podczas przeprowadzanego scalenia położona we wsi S. - była częściowo, bezprawnie objęta tym scaleniem. Fakt, że graniczyła z obszarem objętym przedmiotowym scaleniem nie czynił z jej współwłaścicieli uczestników tego scalenia, stron postępowania scaleniowego. Należy mieć na uwadze, że postępowanie scaleniowe, kwestionowane przez skarżących, zostało zatwierdzone w 1975 r. W jego wyniku m. in. wytyczona została ul. Z. (S.), poprowadzona po północnej stronie obszaru objętego scaleniem i granicząca m. in. z działką nr [...], należącą do skarżących. Prezydent Miasta S. w piśmie z dnia [...].07.2009 r. skierowanym do skarżących - znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy - wyjaśnił, że w 1987 r. działka nr [...] powstała z wytyczonej w ramach scalenia działki nr [...], w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej odnowy ewidencji gruntów, mającej miejsce w latach 1986-1989. Przebieg granic działki nr [...] (ulicy) nie pokrywał się ze stanem prawnym ustalonym w ramach przedmiotowego scalenia gruntów. W tym celu w 2002 r. przeprowadzono wznowienie północnych granic działki nr [...], wyłączając z niej części gruntów przyległych, pochodzące z sąsiednich działek, m. in. działki nr [..], doprowadzając jej granice do stanu prawnego wynikającego z przedmiotowego scalenia. Okoliczność tę potwierdził Starosta Powiatowy w S. w piśmie z dnia [...].12.2008 r., znajdującym się również w aktach administracyjnych sprawy. Wyjaśnił, że na zlecenie Miasta S. przeprowadzono wznowienie północnych granic ul. Z., w wyniku czego powstały działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W postępowaniu dotyczącym wznowienia granic ul. Z. uczestniczyli C. F. oraz W. F. (wznowienie to dotyczyło ich działki nr [...]). W operacie nr [...] znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru przez nich zawiadomień o wykonywanym [...].08.2002 r. wznowieniu granic, na. których widnieją ich podpisy. Zawiadomienia te zawierały także pouczenie o skutkach niestawiennictwa. Wynika stąd zatem, iż nie mają oni przymiotu strony przedmiotowego postępowania scaleniowego. Nadmienienia wymaga także, iż przez ponad 34 lata (od 1975 r. do 2009 r.) skarżący nie kwestionowali skutków przeprowadzonego scalenia terenów sąsiednich. Nie kwestionowali też wznowienia granic ulicy powstałej w wyniku tego scalenia, mającej status drogi publicznej, przyjętego i zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w S. w dniu [...].09.2002 r., uwidocznionego w ewidencji gruntów. Obecnie natomiast wyrażają przypuszczenie, że ul. Z. powstała w czasie scalenia zatwierdzonego w 1975 r., utworzona została już wówczas m. in. z części ich działki nr [...]. Nie dokumentują jednak w sposób jednoznaczny tego twierdzenia. Snują przypuszczenia, żądają dokumentów i starają się zracjonalizować swoją tezę. Prawdziwość jej podważa jednak przede wszystkim tak długi okres akceptowania zmian wprowadzonych w wyniku tego scalenia oraz nie kwestionowanie owego wznowienia granic, naprawiającego błędy popełnione podczas odnowy ewidencji. Postępowanie nieważnościowe, o czym była uprzednio mowa, rządzi się własnymi prawami i wyklucza możliwość prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, które jest domeną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedstawione zatem wnioski i wywody skarżących jednoznacznie muszą świadczyć o tym, że w sposób nieuprawniony część ich nieruchomości objęta została przedmiotowym scaleniem, a organ je przeprowadzający miał tego świadomość i z takim skutkiem się godził. Nie mogą to być domysły, bo tych nie podnosi się w postępowaniu nieważnościowym - a jednoznaczne, oczywiste fakty. Argumenty takie nie zostały przez skarżących przedstawione. Brak ich wskazania nie pozwalał na przyznanie skarżącym legitymacji w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, że nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego tyczącego decyzji Wojewody S. z dnia [...] .09.1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę - na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony postępowania scaleniowego i który nie wykazał w sposób jednoznaczny, że istotnie został pokrzywdzony w wyniku podjęcia tej decyzji. Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej w zakresie istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu, zasadnie wskazał Minister, że skarżący nie wykazali, iż posiadają przymiot strony tego postępowania. Nie wykazali, że scaleniem objęta była ich działka. Fakt, iż z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika - mimo przeprowadzonego wznowienia północnej granicy tej ulicy - że działka nr [...] ma pow. 0,5457 ha, podczas gdy w sprostowanym akcie własności ziemi widniała jej pow. - 0,56 ha, może wynikać z faktu przeprowadzenia dokładniejszych pomiarów, przy zastosowaniu nowoczesnych urządzeń mierniczych. Dla oceny sprawy nie są przy tym miarodajne powołane w skardze stwierdzenia SKO, czy też Wojewody Ł. z [...].04.2007 r. Oba te organy nie były bowiem właściwe do rozpoznania sprawy, a ich stanowiska nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Nie można w oparciu o nie prześledzić, na czym w istocie opierały się postawione przez nie tezy, że skarżone nieprawidłowości pojawiły się na skutek owego scalenia. Nie jest także trafne powołanie się w skardze na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 92/08. Wbrew twierdzeniu skarżących, Sąd ten nie potwierdził, że przedmiotową ulicę utworzono w postępowaniu scaleniowym, częściowo z działki nr [...] należącej do skarżących. Wskazał jedynie na nieprawidłowości procesowe rozstrzygnięcia podjętego wówczas przez organ. Zauważył mianowicie, że skoro w sentencji decyzji organ nadzoru przyjął, iż skarżący nie mają przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego, to należało odmówić wszczęcia postępowania tyczącego nieważności tej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ł., a nie tak jak uczynił organ, przystępować z ich wniosku do badania istnienia przesłanek nieważnościowych. W tym kontekście formułując wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd wskazał wówczas, że stosownie do poczynionych ustaleń należało będzie albo odmówić wszczęcia tego postępowania nieważnościowego lub też je prowadzić, jeżeli potwierdzi się, że działka skomunalizowana powstała z działki należącej do skarżących. Zasadniczej kwestii w kontekście ustaleń decyzji scaleniowej, w tym wyroku zatem nie przesądzono. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została przez Ministra sformułowana nieco skrótowo i nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w nawiązaniu do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchybienie to jednakże, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy na trafność podjętego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. C. F. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie, powinna zostać uwzględniona, II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za zgodne z przywołanymi przepisami, podczas gdy organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji przemawiającej za uznaniem skarżącego za podmiot mający interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi, III. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie zarzucił naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje jedynie osobie, która była uczestnikiem postępowania scaleniowego. Na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej z urzędu, wg norm przepisanych albowiem nie zostały one pokryte w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przyznanie jednostce statusu strony obwarowane jest przesłanką przysługiwania tej jednostce interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie jest norma materialnego prawa, norma, która w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej w postępowaniu wyznacza przysługujące tej jednostce uprawnienia lub nałożenie na nią obowiązku. Norma materialnego prawa musi zatem dać podstawy do wyprowadzenia przysługiwania jednostce konkretnego, aktualnego interesu (obowiązku) prawnego. Takie wyznaczenie granic interesu prawnego jednostki dotyczy postępowania administracyjnego zwykłego, a zatem, postępowania, w którego trybie rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną decyzją. W nadzwyczajnych trybach postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji, zakresem interesu prawnego jednostki należy też objąć prawo jednostki do żądania weryfikacji decyzji, jeżeli w wyniku postępowania zwykłego doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej wywodzono, że z okoliczności, że C. oraz W. F. nie byli stronami w postępowaniu scaleniowym zakończonym decyzją Wojewody S. z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gmina S. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr. [...], obecnie nr [...], stanowiącej drogę, nie przesądza, że mogą mieć interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stan faktyczny sprawy nie jest tak oczywisty, że wyłącza konieczność czynności postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy C. F. oraz W. F. służy interes prawny do żądania weryfikacji decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], stanowiącej drogę. Przesądzenie o braku interesu prawnego C. i W. F. z pominięciem czynności przewidzianych przepisami prawa procesowego stanowi naruszenie prawa. W okolicznościach stanu faktycznego wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było podjęte z naruszeniem art. 28 w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa przyznania jednostce interesu prawnego w stanie faktycznym wymagającym podjęcia czynności wyjaśniających jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa. W sytuacji, w której ustalenie interesu prawnego jednostki wymaga czynności wyjaśniających, takie czynności mogą być podejmowane z zapewnieniem jej udziału w toku wszczętego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 254 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.