I SA/Wa 2830/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającą odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt D. P. w pieczy zastępczej oraz ustalającą tę opłatę solidarnie od rodziców ww., tj. K. P. i A. H. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. D. P. – syn K. P. i A. H. przebywał od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobie W. T. Zawiadomieniem z 18 czerwca 2013 r. [...] Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało K. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia należnej opłaty za pobyt syna D. P. w pieczy zastępczej, informując go jednocześnie o możliwości ubiegania się o odstąpienie od tej opłaty. W odpowiedzi na to zawiadomienie K. P. pismem z dnia 4 lipca 2013 r. (data prezentaty) przedstawił swoją sytuację rodzinną informując organ o tym, że został orzeczony rozwód jego związku małżeńskiego – w wyniku którego syn D. przebywał z matką a syn A. z nim. Dodał, że jako ojciec prowadzący gospodarstwo rolne jest nadto obciążony dziećmi, zaś matka uwolniła się całkowicie od obowiązku, stąd żadnych innych zobowiązań już się nie podejmuje. Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. [...] Centrum Pomocy Rodzinie wezwało D. P. do sprecyzowania swojego stanowiska oraz do złożenia wyszczególnionych dokładnie dokumentów. D. P. pismem z dnia 22 lipca 2013 r. (data prezentaty) wystąpił o odstąpienie od opłaty, dołączył odpis wyroku rozwodowego wraz z uzasadnieniem stwierdzając, że na tym kończy korespondencję. W związku z nienadesłaniem żądanych dokumentów Prezydent W. - działając na podstawie art.80, art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), a także § 6 ust. 4 oraz ust. 6 uchwały Nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 31 maja 2012r., poz. 4447) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt K. P. w pieczy zastępczej oraz ustalił opłatę od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. solidarnie od obojga rodziców za pobyt syna D. P. w pieczy zastępczej tj. rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobie W. T. w wysokości po [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ podniósł, że miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej .spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej lub niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka ponoszą jego rodzice w wysokości przyznanych świadczeń i są oni stroną prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania - co wynika z treści art. 193 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Za ponoszenie tej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2 w/w przepisu). D. P. przebywa w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] lutego 2012r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Decyzją tego samego organu z dnia 25 lipca 2013 r., uchylono w/w decyzję i stwierdzono, że od dnia 1 sierpnia 2013r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania D. P. nie przysługuje. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, iż organ ustalający opłatę nie ma uprawnienia do oceniania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziców na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wystosowano do K. P. i zostało ono prawidłowo doręczone dnia 25 czerwca 2013 r. Pismem z 4 lipca 2013 r. K. P. zwrócił się odstąpienie od ustalenia opłaty - jednak mimo wezwania nie załączył niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów, które wskazano w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r. i do dnia podjęcia decyzji dokumenty te nie zostały dostarczone organowi I instancji. Przepisy uchwały nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 17 maja 2012 r. w § 2 pkt. 3 zobowiązują organ do stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w postępowaniu ustalającym sytuację dochodową rodzica. Tymczasem z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że zapisów tej uchwały w części dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty nie można zastosować ponieważ K. P. nie udokumentował w sposób wyczerpujący swojej sytuacji materialno-bytowej. Do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice są zobowiązani solidarnie. Odrębną decyzją skierowaną do A. H. ustalono opłatę za pobyt D. P. w pieczy zastępczej. Na zakończenie uzasadnienia organ zamieścił informację, że po uzyskaniu przymiotu prawomocności decyzji K. P. będzie miał możliwość wystąpienia z wnioskiem o całkowite lub częściowe umorzenie należności. Od decyzji tej K. P. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie należności. Stwierdził, że w kierowanej do niego korespondencji nie przedstawiono dokumentów z których wynikałoby, na jakiej podstawie A. H. umieściła syna D. w rodzinie zastępczej. Prawomocne orzeczenie sądu - które przesłał [...] Centrum Pomocy Rodzinie - wyraźnie określa prawa i obowiązki rodziców względem dzieci A. i D. Sąd ustalił miejsce pobytu D. przy matce A.. P. i nie wiadomo na jakiej podstawie matka umieściła D. w oddalonej ok. [...] km rodzinie zastępczej. Dodał, że łoży na utrzymanie syna D. po [...] zł miesięcznie, mieszka z młodszym synem A. i swoją matką, obecnie z powodu wypadku przebywa na zwolnieniu lekarskim i dlatego nie jest w stanie ponosić innych wydatków. Po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającą odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt D. P. w pieczy zastępczej oraz ustalającą tę opłatę solidarnie od rodziców ww., tj. K. P. i A. H. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Ponieważ K. P. nie podał niezbędnych danych i nie przekazał dokumentów określających jego sytuację finansową i rodzinną, dlatego też nie było możliwe uwzględnienie jego wniosku o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt syna D. w rodzinie zastępczej. Uchwała nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta St. Warszawy z dnia 17 maja 2012 r. określa warunki umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jednak, aby wniosek taki rozpatrzyć niezbędne jest posiadanie wiedzy na temat sytuacji materialnej strony postępowania. Kolegium podniosło, że organ I instancji bardzo wnikliwie wyjaśnił, dlaczego nie rozpatrzył wniosku o odstąpienie od naliczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie że kryteria dochodowe rodzin ustala się na podstawie dochodu osiągniętego w roku poprzedzającym okres świadczeniowy - a tym rokiem w przedmiotowej sprawie był 2011. Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVI/915/212 z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej dopuszczają możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej tylko wtedy, gdy dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej przekracza 100% kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł, ale nie przekracza 200% tego kryterium. Przy czym organ administracji publicznej ustalający opłatę nie ma uprawnienia do oceniania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i dochodowej rodziców dziecka na podstawie wywiadu środowiskowego. Zaś z treści decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012r., nr [...] przyznającej W. T. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka D. P. w rodzinie zastępczej spokrewnionej wynika, że dziecko umieszczono w tej rodzinie na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 2011r. Na zakończenie organ podniósł, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa i dlatego nie mogła zostać uchylona. Natomiast K. P. może przedłożyć dokumenty określające jego warunki rodzinne oraz finansowe i na tej podstawie wnioskować o całkowite lub częściowe umorzenie odpłatności określonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. K.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazywał, że z uwagi na swój stan zdrowia oraz obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mógł dostarczyć dokumentów żądanych przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona - co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, iż ustalenie w postępowaniu administracyjnym - na podstawie art. 194 w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) - opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należnej od rodziców, ze względu na tożsamość przedmiotową oraz tożsamość kształtowanego w sposób władczy stosunku administracyjnoprawnego, następuje w ramach rozpoznania jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której uregulowane zostają prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Ich współudział w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. W takiej zaś sytuacji wszczynane i prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, w którym obowiązuje zasada "jedna sprawa jedna decyzja". Co oznacza, że kończy się ono jednym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a. - z tym, że skierowanym do obojga rodziców. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do sytuacji, w której organ pierwszej instancji - nakładając na rodziców D. P. obowiązek ponoszenia solidarnie określonej opłaty za jego pobyt w pieczy zastępczej tj. w rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobie W. T. od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. - uczynił to poprzez wydanie dwóch tożsamych pod względem treści i podstawy prawnej decyzji administracyjnych (oznaczonych numerami [...] i [...]), doręczając każdą z nich wyłącznie jednej ze zobowiązanych stron: pierwszą ojcu – K. P., drugą matce – A. H. Abstrahując nawet od niedopuszczalności takiego sposobu procedowania i załatwiania sprawy administracyjnej, zauważyć należy, że konsekwencją powyższego stanu rzeczy było funkcjonowanie w obrocie prawnym - w dacie podejmowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. - dwóch odrębnych władczych aktów rozstrzygających tę samą pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawę, z których jeden mógł już wówczas uzyskać walor ostateczności, a to ze względu na jego niezaskarżenie w toku instancji (por. art. 16 k.p.a.). W takiej zaś sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) byłoby niedopuszczalne, gdyż byłaby ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - prowadzącą do jej nieważności. Rozstrzygałaby wszak sprawę administracyjną już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Okoliczności te uszły jednak uwadze Kolegium, które skupiając się na merytorycznym rozpoznaniu sprawy objętej odwołaniem, nie podjęło jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii bytu prawnego drugiej decyzji - nr [...] mimo, że na wydanie tej decyzji wskazywał sam Prezydent W. w kwestionowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji nr [...]. Oznacza to, że stan sprawy nie został przez organ odwoławczy ustalony w sposób umożliwiający podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, a to z kolei prowadzić musi do wniosku, że wydana w takich warunkach decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęta została z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - co musi skutkować jej uchyleniem. Te wady postępowania powodują także, że bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ubocznie jedynie zwrócić należy skarżącemu uwagę, że nadal pozostaje on zobowiązany do ponoszenia opłat określonych decyzją nr [...] (o ile nie została ona dotychczas wyeliminowana), która nie została mu wprawdzie doręczona, ale kreuje jego publicznoprawne obowiązki, zaś jej wzruszenie możliwe jest jedynie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. .Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w pierwszym rzędzie ustali, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i czy jest ostateczna, czy też wniesiono od niej odwołanie i jakim skutkiem. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń Kolegium wyda stosowne orzeczenie, którego treści - wobec istniejących wątpliwości co do bytu prawnego ww. decyzji - skład orzekający obecnie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.