II SAB/Ol 11/14

Dnia 7 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 roku w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.B., B.J., M.K., R.K., J.S., J.L., A.G. na bezczynność Burmistrza w wykonaniu uchwały postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Radni Rady Miejskiej w O.: M.B., B.J., M.K., R.K., J.S., J.L., A.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. w sprawie wystąpienia Gminy Miejskiej O. ze Związku Gmin A (dalej: uchwała z dnia [...] 2013 r.), domagając się uznania ważności i skuteczności tej uchwały, nakazania Burmistrzowi jej wykonania oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że [...] 2013 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę w sprawie wystąpienia Gminy Miejskiej O. ze Związku Gmin A, za głosowało 9 radnych, przeciwko 8, a 2 wstrzymało się od głosowania. Burmistrz nie doręczył tej uchwały Przewodniczącemu Związku Gmin A (dalej: Przewodniczący Związku), natomiast zrobili to radni Rady Miejskiej w O. W odpowiedzi Przewodniczący Związku stwierdził, że pismo informujące o podjęciu uchwały nie pochodzi od organu, któremu powierzono wykonanie uchwały, tj. Burmistrza, a poza tym został przedłożony jedynie projekt uchwały, gdyż dokument zawierający tekst uchwały nie zawiera podpisu Przewodniczącego Rady Miasta. Strona skarżąca podniosła, że kwestią sporną jest jaką większością głosów powinna być podjęta uchwała o wystąpieniu gminy ze związku międzygminnego. Zdaniem Wojewody, uchwała wymaga bezwzględnej większości głosów, natomiast zdaniem strony skarżącej uchwała powinna być podjęta zwykłą większością głosów. Przed wniesieniem skargi strona skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., każda zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Na podstawie art. 67 ust. 1 u.s.g. tworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Zmiana statutu, czyli wystąpienie ze związku następuje zatem w trybie przewidzianym dla ustanowienia statutu, czyli przez podjęcie uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Również z § 43 ust. 2 statutu Związku Gmin A wynika, że wystąpienie gmin członków Związku stanowi zmianę statutu. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 statutu Związku, wystąpienie gminy ze związku następuje poprzez podjęcie uchwały przez radę tej gminy. Zatem podjęcie przez radę uchwały o wystąpieniu ze związku jest równoznaczne z jej wystąpieniem, stanowi tym samym zmianę statutu. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza, uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. nie została podjęta, nie ma zatem żadnej bezczynności ze strony organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle zacytowanego przepisu wskazać należy, że skarga na bezczynność organu przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 49). W doktrynie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 62-63), przyjmuje się, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny; - akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie natomiast zauważa się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Poza tym przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Zatem o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). W tej sytuacji należy stwierdzić, że bezczynność organu mająca się przejawiać w niewykonaniu uchwały w sprawie wystąpienia gminy ze związku gmin nie może zostać uznana za bezczynność w zakresie tzw. "innych czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka uchwała nie jest kierowana do konkretnego, indywidualnego, oznaczonego imiennie podmiotu administrowanego, jak również nie dotyczy uprawnień/obowiązków tego podmiotu określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiot wniesionej skargi nie mieści się zatem w zakresie spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, co czyni powyższą skargę niedopuszczalną. Na marginesie jedynie należy wskazać, że skarżący w sprawie tej wnosili o uznanie ważności i skuteczności uchwały z dnia [...] 2013 r. w sprawie wystąpienia Gminy Miejskiej O. ze Związku Gmin A lecz ważność takiej uchwały może być badana przez Sąd w drodze innego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.