I OSK 1333/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 104/14 odrzucającego skargę W. Z. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie określenia miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 104/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę W. Z. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie określenia miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 26 grudnia 2013 r. W. Z. wniósł do Sądu Rejonowego w O. pozew na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., określającą warunki pełnienia służby na stanowisku służbowym specjalista służby celnej. W uzasadnieniu zwrócił się o uchylenie zakwestionowanej propozycji, przeprowadzenia ponownego wartościowania i określenia do jakiego stanowiska powinien być zaklasyfikowany oraz usunięcie skutków wadliwej propozycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania zgodnie z właściwością miejscową Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Pismem z dnia 25 stycznia 2014 r. W. Z. cofnął skargę. W nadesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę z dnia 3 marca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], powołując się na art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168 poz. 1323, dalej jako: ustawa) wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zaskarżona propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołując przepisy art. 222 ust. 3, 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej wskazał, że postępowanie, w którym organ celny wydaje pisemne propozycje określające warunki pełnienia służby nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną ani z postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Nie jest to także inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższy pogląd został wyrażony w innych orzeczeniach sądów administracyjnych m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1360/11; w postanowieniach WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 509/11 i z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 415/11; w postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11; postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1127/11, a Sąd w pełni go podzielił. Sąd wskazał, że propozycja z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Jest to pismo proponujące skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Podmiot do którego jest skierowana, w okolicznościach sprawy jest to skarżący, ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Będąc przedmiotem kontroli Sądu propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. W ocenie Sądu propozycja ta nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 270, dalej jako: k.p.a.), bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd zaznaczył, iż "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację. Przyjęcie propozycji powoduje decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Zgodnie bowiem z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy k.p.a. (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Podobne zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Reasumując Sąd podkreślił, że propozycja z [...] grudnia 2010 r. w sposób władczy nie kształtuje stosunku służbowego. Nie zmienia ona tego stosunku, lecz jedynie proponuje taką zmianę w przyszłości, na co skarżący może wyrazić zgodę lub się nie zgodzić. Jest to zatem etap poprzedzający zmianę stosunku służbowego funkcjonariusza. Z tego względu propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, który na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzuca skargę, wydając w tej sprawie postanowienie (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że nie mógł umorzyć postępowania w związku ze złożonym oświadczeniem o cofnięciu skargi, gdyż badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji skuteczne cofnięcie skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie Naczelnego sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1829/07). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył W. Z., zarzucając, na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., istotne uchybienie proceduralne, mogące mieć wpływ na treść "wyroku" w postaci naruszenia art. 161 § 1 p.p.s.a. poprzez fakt wydania przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi W. Z. z powodu uznania niedopuszczalności drogi sądowej wynikającej rzekomo z faktu, iż zaskarżona czynność Dyrektora Izby Celnej w [...] nie jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy skarżący cofnął skutecznie swoją skargę i postępowanie to powinno być umorzone właśnie z tego powodu. Z tzw. ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu – na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci obrazy przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 222 ust. 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. poprzez błędną interpretację prawną, że propozycja pełnienia miejsca służby składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy w rzeczywistości propozycja ta jest właśnie decyzją administracyjną (i taka jest najnowsza linia orzecznicza NSA). Na postawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego "wyroku" w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie W. Z. wniósł skargę na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. określającą warunki pełnienia służby, złożoną na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Regulacja zawarta w art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa - w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji- świadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym propozycja określająca warunki pełnienia służby składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Pogląd ten został wyrażony m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2689/12, z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1360/11. W orzeczeniach tych wskazuje się, że z art. 222 ustawy nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej, osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Zauważyć przy tym także należy, ze zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama omawiana propozycja, o czym była mowa, nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Podobne zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Zatem w obu tych przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby. Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA nie potwierdzają zaś stanowiska skarżącego kasacyjnie, że omawiana propozycja określająca warunki pełnienia służby jest decyzją administracyjną. W wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2489/12 NSA stanął na stanowisku, że propozycja warunków służby nie jest działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, natomiast w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 974/13 NSA w ogóle nie wypowiadał się w tej kwestii. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę skarżącego na propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie jest przy tym zasadne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że wobec cofnięcia skargi przez skarżącego, Sąd I instancji winien był umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Należy podkreślić, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 537/87, OSP 1990 z. 4, poz. 207). Stosownie do art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, że badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporządzalności skargą) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Sąd na etapie wstępnej kontroli skargi powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 p.p.s.a. jedna z przesłanek do jej odrzucenia (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1829/07). W tym stanie rzeczy, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji postanowienia.