V SA/Wa 2569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. na rzecz G. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2013r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. skarżąca G. B. złożyła wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/1996, 11/1996 oraz 03/1997 wraz z odsetkami za zwłokę. W dniu [...] czerwca 2013r. zmieniła swoje żądanie w ten sposób, iż wniosła o umorzenie całości zaległości figurujących na jej koncie. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała na trudną sytuacją materialną związaną ze stanem zdrowia oraz brakiem możliwości uregulowania zadłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2013r., którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od września do listopada 1996r., styczeń 1997r., marzec 1997r., od sierpnia do września 1997r., oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada 1997r., od stycznia do marca 1998r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wymienił dokumenty stanowiące materiał dowodowy, m.in.: faktury z punktów aptecznych, zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2013r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Wskazał, iż w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonano szczegółowej analizy sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawczyni. Organ wyjaśnił, iż aktualnie źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest świadczenie emerytalne w kwocie 1 559,46 zł brutto. Z emerytury dokonywane są potrącenia w wysokości 389,86 zł, do wypłaty przysługuje świadczenie w kwocie 916,25 zł. Wskazano, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym. Miesięczne obciążenia związane z opłatami eksploatacyjnymi zostały określone na kwotę 628 zł /m-c. Podano informację o zadłużeniach skarżącej. Organ przedstawił także problemy zdrowotne wnioskodawczyni i wydatki z tym związane. W dalszej części uzasadnienia powołano regulacje prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Reasumując organ podkreślił, iż wobec zobowiązanej w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym na obecnym etapie nie można stwierdzić nieskuteczności postępowania egzekucyjnego lub braku majątku oraz stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zgodnie z ustawowymi zapisami, dopiero zakończenie postępowania egzekucyjnego i stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku oraz trwałej nieściągalności zadłużenia daje podstawę do uznania całkowitej nieściągalności. Zdaniem ZUS, w sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ istnieje majątek, z którego można egzekwować zadłużenie. Wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, Zakład rozpatrzył przedmiotowy wniosek w oparciu o inną podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, tj. art.17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r., Nr 241, poz.2074 ze zm.) . Wskazano, że wnioskodawczyni nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia, które stanowi ponad 35.000,00 zł, a przymusowe egzekwowanie całości należności z tytułu składek spowoduje zagrożenie możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśniono jednak, że posiada źródło dochodu w postaci otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Istnieje więc realna szansa, że po umorzeniu około połowy zadłużenia z tytułu składek, pozostałą część będzie w stanie spłacać w formie ratalnej, przy wysokości raty ustalonej adekwatnie do możliwości płatniczych, co nie spowoduje zagrożenia braku możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. ZUS postanowił o umorzeniu 50% należności z tytułu składek stanowiących całość zadłużenia figurującego na koncie wnioskodawczyni i odmówił umorzenia pozostałej kwoty zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zwróciła się o przedstawienie zestawienia uwzględniającego wysokość kwoty głównej, do uiszczenia której jest zobowiązana oraz wysokość należności faktycznie ściągniętych w toku postępowań egzekucyjnych. Skarżąca podniosła, iż organ sam stwierdził, iż zaszły przesłanki warunkujące umorzenie zaległych składek, na co wskazuje w uzasadnieniu. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie zaproponowane przez organ ma charakter połowiczny i nie wpływa na poprawę lub chociażby zachowanie dotychczasowych warunków egzystencji ubezpieczonej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, uznając w całości jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu powołał przepisy dotyczące należności z tytułu składek oraz regulacje prawne dotyczące możliwości umarzania zaległości z tytułu składek. Wyjaśnił, że ponowna analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje na prawidłowość ustaleń dokonanych przy rozpatrywaniu sprawy w pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy polegającą na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego, tj. art.17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W motywach przedstawiono zły stan zdrowia wnioskodawczyni i trudną sytuację życiową. Podkreślono, że w sprawie zaistniał ważny interes po stronie zobowiązanej, o którym mowa w art.17 ww. ustawy. Wskazano również na fakt, iż począwszy od 1996 roku organ rentowy wyegzekwował od ubezpieczonej kwotę 31.595,79 zł. Kwota ta wyczerpuje pierwotną należność główną i daje podstawy do uznania, iż interes publiczny nie sprzeciwia się odstąpieniu od dalszej egzekucji zważywszy na ciężką sytuację skarżącej. W piśmie z [...].1.2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że G.B. w dniu [...].10.2013 r. doznała [...]. Rozpoznano u niej również mnogie [...]. Obecnie jest osobą obłożnie chorą, wymagającą rehabilitacji oraz opieki , nie mogącą samodzielnie wykonać podstawowych czynności życiowych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.,Nr 98,poz.1071). Kontrolując zaskarżoną decyzją w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wynika z sentencji decyzji ZUS rozpatrywał wniosek o umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm. ) oraz art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241 poz. 2074 ze zm. ). Art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może nastąpić w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Nie ulega wątpliwości, że ta przesłanka w sprawie niniejszej nie występuje , gdyż prowadzona jest egzekucja ze świadczenia rentowego Skarżącej, a ponadto zaległości są zabezpieczone na nieruchomości – działce gruntu zabudowanej garażem. Organ rozpoznał więc wniosek o umorzenie , częściowo go uwzględniając, w oparciu o przesłanki określone w art. 17 ustawy z 18.12.2002 r. zgodnie z którym Zakład może umarzać należności z tytułu składek: 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r., 2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Niewątpliwie decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że w odróżnieniu od zastosowanego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pojęcia " w uzasadnionych przypadkach" w ustawie zmieniającej, ustawodawca wprowadzając "ważny interes", jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę, tak jak to uczyniono w art. 28 ust.3b u.s.u.s. Posługując się kryterium ocennym, niedookreślonym prawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania ( tak NSA w wyroku z 6.01.2010 r. sygn. akt II GSK 271/09 ). Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, zaś jego rozumowanie obarczone jest błędem logicznym. Organ przyznaje bowiem, że Skarżąca nie jest w stanie ze swoich dochodów pokryć niezbędnych kosztów utrzymania , stąd powstające zadłużenie w czynszu i opłatach za użytkowanie wieczyste. Przyjmuje za zgodne z prawdą twierdzenia Skarżącej, że wydatki comiesięczne przekraczają wysokość dochodów. Jednocześnie nie widzi możliwości umorzenia całego zadłużenia. Organ nie rozważył, że umorzenie tylko ok. połowy zaległości de facto nic w sytuacji Skarżącej nie zmieni – nadal będzie potrącana z jej świadczenia rentowego taka sama kwota, obniżająca to świadczenie w wysokości maksymalnie dopuszczalnej . Organ nie prowadzi przecież egzekucji z nieruchomości, zadawalając się zabezpieczeniem na niej swoich należności. Sam ZUS przyznaje, że Skarżąca jest osobą bardzo schorowaną , z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości poprawy sytuacji życiowej. Należy przy tym zauważyć, że sygnalizowane w toku postępowania przed ZUS problemy zdrowotne Strony jesienią 2013 r. znacznie się nasiliły i obecnie jest ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą rehabilitacji i pomocy w najprostszych czynnościach życiowych. Przekłada się to w sposób oczywisty na zwiększenie jej kosztów utrzymania, a więc różnica między uzyskiwanym dochodem a wydatkami jeszcze się powiększy. W tych okolicznościach przyjęcie przez organ, że spłata części zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym Skarżącej budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwie zastosował art.17 ustawy z 18.12.2002 r. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Na koniec należy zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Jak wskazywano w wyżej przytaczanym orzecznictwie, sytuacja, w której z jednej strony dąży się do wyegzekwowania zaległego świadczenia publicznoprawnego od Skarżącej, z drugiej strony doprowadza do sytuacji, w której musi sięgnąć po wsparcie ze środków publicznych, bo nie jest ona w stanie w pełni samodzielnie finansować swoich potrzeb jest dość kuriozalna i trudną ją uznać za odpowiadającą interesowi publicznemu. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną Skarżącej, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone tak, aby było w stanie przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.