I OSK 2910/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2426/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2426/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 27 czerwca 2013 r. J. K. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na: zapłacenie czynszu w całości – bieżącego i zaległego, energii w całości – faktury bieżąca i zaległe, gazu w całości – faktury bieżąca i zaległe; zakup biletu komunikacji miejskiej, opłacenie telefonu w całości – 320 zł, dożywianie, środki czystości, torbę na zakupy, leki, krany, lampę (wyłącznik), żarówki energooszczędne, naprawę telewizora oraz o zasiłek stały – tj. powrót do zasiłku stałego. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama w mieszkaniu własnościowym o powierzchni 37 m2 (2 pokoje, aneks kuchenny), jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie wydano na czas określony do dnia 28 lutego 2017 r. Z uwagi na stan zdrowia skarżąca nie pracuje. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków, tj. w maju 2013 r., otrzymała świadczenie emerytalne w kwocie 635,17 zł. W utrzymaniu pomaga skarżącej jej córka D. M., która opłaca internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania pomocy finansowej na opłatę czynszu bieżącego i zaległego stwierdzając, że wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Zgodnie zaś z art. 8 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być natomiast przyznany specjalny zasiłek celowy niepodlegający zwrotowi, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawczyni miała do końca października 2012 r. przyznaną przez Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy pomoc w formie dodatku mieszkaniowego w wysokości 249,98 zł., z której zrezygnowała od dnia 1 sierpnia 2012 r., dlatego stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia 16 maja 2012 r., Nr 984/2012, na podstawie której przyznano wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. Skarżąca, podejmując decyzję o rezygnacji z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, nie wykorzystuje zatem własnych uprawnień, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym nie zabiega o poprawę swojej sytuacji. Rezygnując z dodatku mieszkaniowego do czynszu, wnioskodawczyni powinna zdawać sobie sprawę z konieczności ponoszenia pełnej opłaty czynszu ciążącej na niej. Wnioskodawczyni była wielokrotnie informowana o możliwości skorzystania z własnych uprawnień w formie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy. Kwestia ta była poruszana także w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 27 czerwca 2013 r., jednak wnioskodawczyni jednoznacznie odmówiła ubiegania się o ten rodzaj pomocy. Organ orzekający uznał zaś możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego za istotne uprawnienie i możliwość w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - może stanowić m. in. podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek w niniejszej sprawie, uwzględnił możliwość korzystania przez skarżącą z uprawnień wynikających z przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. Wnioskodawczyni oświadczyła bowiem, że korzysta z pomocy córki w formie opłacania przez nią rachunków za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i celowego specjalnego podejmowane są przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowania osobistej aktywności osób w tym zakresie. Organ pomocy społecznej powinien uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą możliwe jest jedynie przyznanie jej pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wsparcie ze strony organów pomocy społecznej ma charakter akcesoryjny, co nie może oznaczać przerzucenia obowiązku zapewnienia realizacji potrzeb bytowych wyłącznie na organy udzielające świadczenia. Skarżącej zapewniono stosowną pomoc w zakresie poprawy jej sytuacji, wskazując na możliwość pozyskania dodatkowych środków, m. in. w formie dodatku mieszkaniowego, oraz wskazywano racjonalne sposoby korzystania z posiadanych zasobów, z czego skarżąca jednak nie skorzystała. Ponadto, oprócz stałego dochodu w formie świadczenia emerytalnego, skarżąca może liczyć na pomoc córki, która partycypuje w niektórych wydatkach wnioskodawczyni. Pomoc na uregulowanie zadłużenia, w tym zadłużenia czynszowego, wykracza poza ramy art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zadłużenie mieszkania nie stanowi bowiem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu powołanego przepisu, uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Oddalając skargę J. K. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w ramach uznania administracyjnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m. in. art. 2 – 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam zaś fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie 635,17 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania zasiłku celowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organy orzekające wskazały na specjalny zasiłek celowy, uregulowany w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jako alternatywną formę świadczenia z pomocy społecznej, która ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ta forma pomocy skierowana jest bowiem do osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, co już stanowi o wyjątkowości tego świadczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, zatem jego interpretacja ma charakter ocenny, uzależniony każdorazowo od oceny konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalona przez organy administracji sytuacja osobista i materialna skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlatego nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Do okoliczności takich nie można zaliczyć ani niskiego dochodu skarżącej, ani jej stanu zdrowia. Organy rozpoznające sprawę oraz Sąd pierwszej instancji nie kwestionują trudnej sytuacji życiowej skarżącej, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby była ona konsekwencją sytuacji nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby korzystać winny z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Okoliczności podane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, generujących okazjonalne wydatki. Świadczą o jej trudnej sytuacji, ale też wskazują na to, iż przyznana pomoc musiałaby mieć charakter stały (aby nie dochodziło do kolejnych zadłużeń w czynszu), a tego rodzaju pomoc jest sprzeczna z celami pomocy społecznej. Do sytuacji, które wypełniają przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie można zaliczyć spłaty zadłużenia czynszowego powstałego wskutek długotrwałego nieregulowania opłat czynszowych. Nie jest to bowiem sytuacja nadzwyczajna. Okolicznością dającą się bowiem przewidzieć jest to, że dobrowolna rezygnacja przez skarżącą z pomocy w opłacie należności za mieszkanie w formie dodatku mieszkaniowego, a także nieregulowanie comiesięcznych opłat za mieszkanie spowoduje zadłużenie, które w następstwie może powodować istotne trudności w spłacie. Nie takim zaś celom służy instytucja przewidziana w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał także powołany przez organy obu instancji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć bierną lub roszczeniową postawę osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej - permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Należy mieć bowiem na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca nie wykorzystuje bowiem własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Fakt zrezygnowania z dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej na okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. w sposób istotny wpłynął na sytuację majątkową skarżącej, w tym na wysokość narastającego zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie. Skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu, a to niewątpliwie miało istotny wpływ na jej sytuację życiową. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. podniósł, że jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zadłużenia skarżącej z tytułu opłat za mieszkanie jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast swojego stanowiska w tej kwestii, i nie wyjaśniła, czy skorzystała z tej propozycji i czy podejmowała próbę takiego porozumienia. O braku wykorzystania własnych możliwości świadczy także sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki, która opłaca internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącej. W sytuacji zaś, gdy skarżąca sygnalizuje potrzebę pomocy w opłaceniu czynszu za mieszkanie, rachunków za gaz, czy też energię elektryczną, potrzeby te winny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Skarżąca posiada możliwości do zaspokojenia we własnym zakresie choć części zgłaszanych potrzeb, lecz nie wykorzystuje ich. Córka wnioskodawczyni w pierwszej kolejności mogłaby zaś pomóc skarżącej w opłacaniu rachunków za mieszkanie, gaz czy też energię elektryczną, czyli opłat związanych z podstawowymi potrzebami bytowymi, bardziej niezbędnymi do egzystencji niż internet, telewizja kablowa, telefon komórkowy czy prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku J. K. zarzuciła naruszenie: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 kpa oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jako przepisów prawa materialnego, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego oraz zaaprobowanie przez Sąd dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia organów dotyczące pomocy ze strony córki są nieprawidłowe. Organy nie dociekały, jaka jest sytuacja córki i przeoczyły, że oferowana przez nią pomoc zapewnia matce bezpieczeństwo zdrowotne, kontakt ze światem zewnętrznym, niezbędny dla osoby chorej i mieszkającej samotnie. Zdaniem skarżącej, usługa internetu, telewizji oraz telefonu była w łącznej ofercie jako "pakiet" i stanowiła najkorzystniejszą propozycję. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, iż organy orzekające nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób, w jaki nakazują im to przepisy kpa, które nakładają na organy administracji obowiązki w postaci podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcia swojej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w razie wyczerpania środków dowodowych organ administracji winien przesłuchać stronę, jak również przeprowadzić rozprawę, przesłuchać świadków, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Skoro organy powołują konkretne okoliczności, jako podstawę dla odmowy przyznania skarżącej specjalnych zasiłków celowych, to winny sprawdzić, w jakiej wysokości córka świadczyła pomoc, oraz czy rzeczywiście skarżąca bezpodstawnie zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego. Brak takich ustaleń powoduje, że postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które niewątpliwie miały istotny wpływ na treść wydanych decyzji. Wadliwie ustalony stan faktyczny w zasadzie uniemożliwia prawidłową ocenę dotyczącą istnienia bądź braku ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej i sprawia, że podejmowane rozstrzygnięcia wykraczają poza granice uznania administracyjnego, czyli są dowolne. W przeszłości J. K. skutecznie zabiegała o zasiłki celowe dla zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a przecież jej sytuacja w żaden istotny sposób nie różniła się od obecnej. Zdarzeniem czyniącym zadość szczególnie uzasadnionemu przypadkowi w sytuacji skarżącej jest niewątpliwie chwila, gdy skarżąca stała się osobą niepełnosprawną. Prawidłowy przebieg postępowania dowodowego i ocena stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinny skutkować uchyleniem już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, od której skarżąca wniosła odwołanie i jej zmianę polegającą na przyznaniu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, a w związku z tym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane rozważenie przez organy orzekające dopuszczalności przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, ponieważ jej miesięczny dochód z tytułu emerytury przekracza normatywnie ustaloną jego wysokość uprawniającą do przyznania zasiłku celowego. Przyznanie natomiast specjalnego zasiłku celowego możliwe jest po ustaleniu przez organ pomocy społecznej zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest pojęciem zdefiniowanym, dlatego jego zaistnienie wymaga od organu dokonania oceny całokształtu sytuacji życiowej, w której znalazła się osoba wnioskująca o udzielenie pomocy społecznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi, czy sytuacja ta w wyjątkowy sposób, pomimo przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, uzasadnia przyznanie pomocy społecznej. Zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wykazały i wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, że sytuacja życiowa skarżącej nie uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku celowego, ponieważ nie cechuje jej jakakolwiek wyjątkowość lub szczególność w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na tę okoliczność Sąd pierwszej instancji prawidłowo podniósł brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej poprzez rezygnację z przyznanego uprzednio dodatku mieszkaniowego oraz niepodejmowanie współpracy z jednostką zarządzającą zasobem mieszkaniowym. Przy szczegółowym przedstawieniu celów pomocy społecznej Sąd pierwszej instancji wskazał także na okoliczność wsparcia finansowego udzielanego skarżącej przez jej córkę, które mogłoby być ukierunkowane przede wszystkim na podstawowe potrzeby bytowe, nie zaś na takie, których zaspokajanie nie stanowi podstawowych potrzeb egzystencji. Szczególnie w przypadku, gdy skarżąca ubiega się o pomoc społeczną ze środków publicznych przeznaczonych w pierwszej kolejności na wsparcie osób o znacznie niższych dochodach wobec skarżącej oraz dla osób pozbawionych jakichkolwiek dochodów, dla których wsparcie z pomocy społecznej stanowi jedyną możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd pierwszej instancji w wystarczający zatem sposób wykazał wszystkie okoliczności, które prawidłowo organy orzekające uznały za wykluczające dopuszczalność przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Brak jest również podstaw do uznania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, zarzuconego w skardze kasacyjnej, art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika m.in., że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało ustawowo zdefiniowane, dlatego wymaga ono zindywidualizowanej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy. Przyznanie pomocy uzależnione jest przy tym nie tylko od sytuacji materialnej skarżącej, lecz także od konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że sytuacja bytowa skarżącej nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie uprawnia bowiem uznania dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Taka interpretacja byłaby nieuprawniona, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznaczył pomocy społecznej jedynie funkcję wspierania osób potrzebujących w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zastępowania tych wysiłków. Nie można w żadnym razie przyjąć, że nawet w razie spełniania ustawowych przesłanek, każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Specjalny zasiłek celowy stanowi fakultatywną formę pomocy społecznej, co w odróżnieniu od form obowiązkowych oznacza, że organ pomocy społecznej może, lecz nie musi go przyznać. Rozważając jego przyznanie organ zobowiązany jest uwzględnić także wielkości przekazanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, a także wielkość przyznanych kwot osobom potrzebującym. W niniejszej sprawie organy orzekające uwzględniły powyższe okoliczności i wykazały, że sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego ponad te formy pomocy społecznej, które były jej dotychczas udzielane. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.