I OSK 2194/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 884/12 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 884/12 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 131/11 uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania M. D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia zębów w Akademickim Centrum Stomatologii w B. oraz decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy wymienione rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd wskazał, że organy obydwu instancji nie ustaliły, czy akt administracyjny, którym przyznano skarżącemu rentę serbską, nadal pozostaje w obrocie prawnym, a w konsekwencji, czy przysługuje mu renta. Ponadto stwierdził, że organy nie ustaliły, czy skarżący ma oszczędności w Banku Serbskim, a w razie odpowiedzi twierdzącej, czy jest możliwe ich przekazanie do Polski. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 39 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu, wyżej wymienionego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazał, że dysponuje niewielką ilością środków i wobec tego jest zmuszony stosować ograniczenia w zakresie udzielania świadczeń. Podniósł, że w bieżącym roku budżetowym, dysponuje kwotą 368 448,00 zł na zasiłki celowe i przeliczając na liczbę rodzin korzystających z pomocy – powyższa kwota pozwala na wypłacenie jednego zasiłku celowego rocznie w wysokości 68,44 zł. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji złożonego przez M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, że według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 131/11) konieczne było wyjaśnienie, czy skarżący ma możliwość pobierania renty inwalidzkiej przyznanej w Serbii i czy ma możliwość ubiegania się o rentę w ZUS z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz czy ma oszczędności w Banku Serbskim. Organ odwoławczy podkreślił, że z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 9 lipca 2012 r. wynika, że MOPR w B. wystosował odpowiednie pisma do właściwych instytucji i nadal oczekuje na odpowiedzi. Wobec tego, decyzję wydaną przez wymieniony organ – uznał za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przez to naruszającą w istotnym stopniu przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. D. podniósł zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie wątpliwości, czy decyzja została podpisana zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż forma pieczątki członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – G. H. różni się od pieczątki pozostałych dwóch członków składu orzekającego. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej, o którą wnosił w odwołaniu. Wskazał, że nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na nieprzyznanie świadczenia pieniężnego w kwocie 68,44 zł w ramach decyzji reformatoryjnej. Zarzucił również naruszenie art. 136 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy – odstępując od uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasatoryjną – powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał na wstępie, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowiła już przedmiot oceny sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 131/11 uwzględnił poprzednią skargę M. D. i uchylił wcześniejszą decyzję organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji. Wobec tego uwzględnić należało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Według tego wyroku, w niniejszej sprawie konieczne było wyjaśnienie, czy skarżący ma możliwość pobierania renty inwalidzkiej przyznanej w Serbii i czy ma możliwość ubiegania się o rentę w ZUS z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz czy ma oszczędności w Banku Serbskim. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 9 lipca 2012 r. wynika, iż MOPR w B. wystosował odpowiednie pisma do właściwych instytucji, jednakże wydał rozstrzygnięcie przed uzyskaniem odpowiedzi. Według Sądu pierwszej instancji okoliczności, których ustalenie zostało pominięte przez organ pomocy społecznej, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczyły podstaw oceny, czy występują przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej. Wobec tego, prawidłowe było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji, została wydana bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, a przez to doszło do naruszenia w istotnym stopniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym, jako zgodną z prawem Sąd ocenił zaskarżoną decyzję - uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał dalej, że w konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu wymienionej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, było bowiem wynikiem stwierdzenia, że organ I instancji całkowicie pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do wskazanych wyżej okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezpodstawny był zatem również zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. – uzupełnienie bowiem przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w tak znaczącej części – sprowadzałoby się w istocie, do pominięcia rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, a to byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie zasługiwały również, zdaniem Sądu, na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została podpisana przez wszystkich członków składu organu odwoławczego, uczestniczących w jej wydaniu, a brak imiennej pieczęci jednego z nich, nie stanowi uchybienia, zwłaszcza wobec wskazania w części wstępnej decyzji, jego imienia i nazwiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 151 i 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz błędną ich wykładnię, bo stwierdza się złamanie tego prawa, a jednocześnie oddala się skargę, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, 11, 77 § 1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a. wyrażające się utrzymaniem decyzji SKO, która zapadła bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia kwestii w stopniu znaczącym, na które to okoliczności zwracał uwagę Sąd w swoim poprzednim orzeczeniu z 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/G1 131/11, a organ I instancji - MOPR w B. ograniczył owe zalecenia do notatki z 9 lipca 2012 r., ale nie w pełni ją wykonał, 3. naruszenie przepisów art 134 § 1 i 2 i 135 p.p.s.a, w zw. z art 138 § 1 k.p.a. i 156 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie w swym uprawnieniu kontrolnym od wydania orzeczenia pozytywnego dla skarżącego, w kontekście materiału dowodowego gromadzonego w podwójnym toku postępowania oraz bez dostrzeżenia elementów nieważności tego postępowania szczegółowo wskazywanego przez samego skarżącego, a mających znaczenie dla końcowego stanowiska i rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o uznanie i potraktowanie osobistego pisma skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r. mającego charakter skargi kasacyjnej jako składową część niniejszej skargi kasacyjnej z racji osobistego zaangażowania skarżącego całym tokiem czynności oraz podnoszonymi argumentami w tym piśmie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono znaczenie pisma z dnia 25 czerwca 2014 r. złożonego osobiście przez skarżącego, wskazując, iż zawiera ono pełny obraz jego stanowiska w sprawie na obecnym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu prawa materialnego. Nietrafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a., gdyż powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji było właśnie niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV Sa/Gl 131/11. W tym kontekście niezrozumiały, bo pozostający w sprzeczności z zarzutem naruszenia art.153 p.p.s.a., jest zarzut naruszenia art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy decyzji SKO, która zapadła bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu pierwszej instancji podało, że organ odmawiając przyznania zasiłku celowego wydał tę decyzje przedwcześnie bez wyjaśnienia sytuacji materialnej strony, a mianowicie czy strona ma możliwość pobierania renty inwalidzkiej przyznanej w Serbii, czy ma możliwość ubiegania się o rentę inwalidzką w ZUS-ie, czy ma oszczędności w Banku Serbskim, jaki jest koszt leczenia zębów we wskazanym gabinecie stomatologicznym, a ponadto wyjaśnienie, z jakich powodów organ odmówił przyznania stronie minimalnej pomocy w kwocie 68,44 zł. Niewątpliwie konieczność przeprowadzenia postępowania w tak określonym zakresie stwarzała podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w tak znaczącej części sprowadzałoby się w istocie do "zastąpienia" organu pierwszej instancji i jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Tym samym nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art.134 §1 i 2 i art.135 p.p.s.a. w zw. z art.138 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.156 §1 k.p.a. Przede wszystkim wskazany przepis wymienia w pkt 1- 7 przesłanki nieważności. W skardze kasacyjnej zabrakło wskazania, o którą z tych przesłanek chodziło jej autorowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik, odwołując się do pisemnego stanowiska skarżącego w piśmie załączonym do skargi kasacyjnej, wskazuje na nieprawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie podpisów i pieczęci osobistych osób tę decyzję podpisujących. Do tej kwestii odniósł się Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdzając, że decyzja organu odwoławczego podpisana została przez wszystkich członków składu orzekającego, a brak imiennej pieczęci jednego z nich nie stanowi uchybienia, zwłaszcza wobec wskazania w części wstępnej decyzji jego imienia i nazwiska. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Odnośnie do podnoszonej przez skarżącego w jego piśmie załączonym do skargi kasacyjnej okoliczności dotyczących nieważności postępowania sądowo- administracyjnego z tej przyczyny, że sprawa została już rozstrzygnięta prawomocnie przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. i zachodzi przesłanka określona w art. 183 §2 pkt 3 p.p.s.a., bo sprawa została już prawomocnie osądzona, Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że podniesienie tego zarzutu wynika z niezrozumienia instytucji wskazanej w tym przepisie. Wyjaśnić zatem należy skarżącemu, że sprawa jest prawomocnie osądzona przez sąd administracyjny, gdy wydane decyzje stały się ostateczne, czyli w sytuacji gdyby sąd wojewódzki oddalił skargę na odmowę przyznania zasiłku, a wyrok nie został zaskarżony skargą kasacyjną, to sprawa byłaby prawomocnie osądzona, nie zaś gdy Sąd Wojewódzki uchylił decyzje w sprawie, a zatem wyeliminował je z obrotu prawnego, powodując tym samym, że do rozpoznania pozostał wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku. Nie zachodzi zatem przesłanka "sprawy prawomocnie osądzonej." Jest to bowiem cały czas ta sama sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na leczenie zębów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.