I OSK 2376/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 51/13 w sprawie ze skargi J. Ś. i E. Ś. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 51/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę E. Ś. i J. Ś. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. zobowiązując [...] do załatwienia wniosku E. Ś. i J. Ś. z dnia 5 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, w pkt II. stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W datowanym na dzień 5 grudnia 2011 r. "Wezwaniu do podjęcia negocjacji" E. i J. małżonkowie Ś. (dalej: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zwrócili się do [...] (dalej: "Spółka") m.in. o udostępnienie – w oparciu na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w skrócie "u.d.i.p.") – kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych", których urządzenia znajdują się na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] położonych w S. i stanowiących współwłasność Wnioskodawców oraz nr [...] położonej w [...] i stanowiącej własność J. Ś. W odpowiedzi [...] (dalej: "Oddział Spółki"), w piśmie z 21 grudnia 2011 r. poinformował, że aktualnie kompletuje dokumentację związaną z przedmiotową infrastrukturą i udzieli merytorycznej odpowiedzi tak szybko, jak będzie to możliwe. Pismem z 5 marca 2012 r. pełnomocnik Skarżących zwrócił się do Oddziału Spółki o informację, na jakim etapie znajduje się kompletowanie żądanej dokumentacji. W odpowiedzi, pismem z lipca 2012 r. (data dzienna nieczytelna) Oddział Spółki poinformował o rodzajach linii napowietrznych usytuowanych na działkach Wnioskodawców oraz datach rocznych ich pobudowania. Zarazem stwierdził, że Oddział Spółki nabył, wskutek zasiedzenia, w ograniczonym zakresie prawo do korzystania z nieruchomości Wnioskodawców, które w swej treści odpowiada służebności gruntowej. Ponadto podkreślił, że zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego, jakim jest Spółka, gdyż ta nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych jej zadań. Pismem z 11 kwietnia 2013 r. Wnioskodawcy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli, za pośrednictwem Oddziału Spółki, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność [...], polegającą na: (1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek Skarżących, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym (2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Z powołaniem się na te zarzuty wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazali, że w przypadku skarg na bezczynność strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść aż do ustania stanu bezczynności. W ocenie Skarżących, Spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji, zdaniem Skarżących, żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na Spółkę obowiązek ich udzielenia. Tymczasem, jak stwierdzili Skarżący, do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez siebie dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Oddział Spółki, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wskazali, na jakiej podstawie domagają się od spółki prawa handlowego udostępnienia informacji, którą nazywają "informacją publiczną". Żądanie przez Skarżących udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy, które je wydawały, i to one, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane są do ich udostępnienia. Spółka podkreśliła, że zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej, a nie obrotem energią elektryczną (czyli sprzedażą energii elektrycznej czy to odbiorcom detalicznym, czy hurtowym), którym zajmuje się odrębna spółka, [...]. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że uznać, że dokumenty (kserokopie decyzji) żądane przez Skarżących posiadały status informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Spółka, jako przedsiębiorstwo energetyczne, jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. W tym miejscu Sąd ten zauważył, że skarga w niniejszej sprawie została skierowana przeciw bezczynności nie tyle samej Spółki, co jej konkretnego Oddziału. W ocenie tegoż Sądu takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jest w pełni dopuszczalne, gdyż w analizowanym zakresie również oddział spółki prawa handlowego dysponuje zdolnością administracyjnoprawną i sądową. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w szczególności Oddział Spółki nie wskazał, ani tym bardziej nie uprawdopodobnił, że nie dysponuje żądanymi informacjami, poprzestając na kwestionowaniu samej zasady obowiązkowego udostępniania przez Spółkę informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdził, że w chwili wniesienia skargi Oddział Spółki pozostawał w stanie bezczynności i, w ocenie Sądu, stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Mając to na względzie Sąd ten, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Oddział Spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że wniosek Skarżących nie został rozpatrzony w ustawowym terminie (wynoszącym, co do zasady, 14 dni, a maksymalnie, i tylko wyjątkowo, 2 miesiące – art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania wyroku minęło bezskutecznie ponad dziewiętnaście miesięcy, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie tegoż Sądu zaistniałej bezczynności Oddziału Spółki żadną miarą nie usprawiedliwia bowiem prezentowane przezeń stanowisko, iż Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania żądanych informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...], prawidłowo reprezentowana, wskazując na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a i zarzucając Sądowi naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), w dalszej części zwanej u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżących, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej. 2. przepisów postępowania: - art. 52 § 1, 3 i 4 w związku z art. 52 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga złożona w sprawie była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa, - art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga w sprawie była dopuszczalna, mimo że strona przeciwna [...] nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżących, - art. 1 § 1 i § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...]. Spółka domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a, albo uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie postawiono zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zatem winien on być rozpoznany w pierwszej kolejności. Sprawy dotyczące udostępniania informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Taką jednostką organizacyjną zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest [...]. Z kolei w myśl art. 183 § 2 pkt 2 nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa P.p.s.a. nie zawiera definicji "organu", stanowi jedynie w art. 32, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak takiej definicji zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Nie zachodziła zatem przyczyna nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej [...] jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę [...] (100% akcji) Właścicielem [...] jest Skarb Państwa (ok. 82%). Jak wynika z odpisu KRS do zadań Spółki należy m.in. przesyłanie energii elektrycznej, dystrybucja energii elektrycznej. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 5 i ust. 3 oraz 6 ust. 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej jest chybiony. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. To stanowi o bezpodstawności zarzutu, iż skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Także oceniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać je za nietrafne. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. Skoro wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej, to powinien być załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezałatwienie sprawy w terminie skutkuje oceną o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W konsekwencji nie tylko prawem, ale także obowiązkiem Sądu było zastosowanie dyspozycji określonej w art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Nie został naruszony art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględnienie regulacji art. 5 ust. 2 pozostaje w zakresie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.