II GSK 1544/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J." Spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1189/13 w sprawie ze skargi "J." Spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz "J." Spółki z o.o. z siedzibą w R. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem koszów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1189/13, oddalił skargę "J." Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: "J." Sp. z o.o. z siedzibą w R. pismem z dnia 25 listopada 2009 r. wniosła o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w., udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] września 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 marca 2010 r., którą na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej: u.g.h.) umorzono postępowanie w sprawie przedłużenia posiadanego zezwolenia. Następnie po rozpoznaniu skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 596/10) oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1753/12) uchylił ww. wyrok WSA w O. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w O., jak również decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wydanie decyzji przez organy celne winno korespondować z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r. NSA podkreślił, że organ administracji publicznej dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyżej wyroku TSUE. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Izby Celnej w O. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 18 lipca 2013 r., którą umorzono postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Wyjaśnił, że z treści art. 129 ust. 1 u.g.h., wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepisy ustawy o grach hazardowych sprzeciwiają się przedłużeniu zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 ww. ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Odnośnie do technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych organ stwierdził, że takimi przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37, Dz.U.UE-sp.13-20-337 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), podlegającymi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów w rozumieniu art. 34 TFUE. Dlatego też przepisy nie będące przeszkodami w handlu wewnątrzunijnym i nie stanowiące przeszkód w swobodnym przepływie towarów nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie podlegają obowiązkowi uprzedniej notyfikacji na podstawie tej dyrektywy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w O., ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku na skutek zmiany przepisów w zakresie działalności w zakresie gier na automatach zostanie ograniczona, jednak, nie oznacza to, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu ww. dyrektywy, czy też nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany celem ich dalszego wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ ocenił skutki upływu ważności zezwolenia z dnia 20 września 2004r., gdyż decyzja o ewentualnym przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest z nim w sposób ścisły związana w znaczeniu takim, że przedmiotem takiej decyzji jest właśnie to zezwolenie. Aby zatem doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie owej zmiany (przedłużenia terminu jego ważności) zezwolenie to musi istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja je modyfikująca. W dacie rozstrzygania sprawy w przedmiocie przedłużenia zezwolenia z dnia [...] września 2004 r. przez Dyrektora Izby Celnej tj. 18 lipca 2013 r., jak również w dniu 11 października 2013 r. zezwolenie to już nie obowiązywało, jako że uprawnienia z niego wynikające Spółka mogła realizować do dnia 20 września 2010 r. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia takie wygasły z tym dniem z mocy prawa, bezcelowym było merytoryczne orzekanie w przedmiocie ich zmiany. Moc prawna zezwolenia ograniczona bowiem została do określonego w nim przedziału czasowego. Ograniczenie okresu obowiązywania stanu prawnego ukształtowanego decyzją przekłada się również na ograniczenie możliwości wdrożenia względem niej postępowań administracyjnych i przesądza o sposobie zakończenia postępowań już wszczętych, wykluczając orzekanie merytoryczne na rzecz jedynie orzeczenia formalnego (umorzenie postępowania). Wobec braku stosunku prawnego stanowiącego podstawę nabytego prawa, brak było, w ocenie Sądu I instancji, podstaw prawnych do dokonywania zmiany bądź uchylenia decyzji kształtującej ten stosunek. Sąd I instancji podniósł, że organ ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą wniosku o przedłużenie zezwolenia udzielonego skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stosownie do ogólnych reguł postępowania podatkowego miał bezwzględnie obowiązek uwzględnić przy wydaniu rozstrzygnięcia zmianę stanu faktycznego, jaki zaistniał po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1753/12. Oceniając ponownie sprawę organy miały bezwzględny obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego w sprawie, mianowicie, że w toku kontroli sądowej posiadane przez skarżącą Spółkę zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko - mazurskiego wygasło z dniem 20 września 2010 r., zwłaszcza, że miała ona decydujący wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie. Na skutek bowiem upływu terminu, na który wydane zostało zezwolenie i jego wygaśnięcia z mocy prawa brak było podstawy do orzekania o przedłużeniu zezwolenia w trybie art. 138 ust. 1 u.g.h. Zatem, przed oceną czy w sprawie tej winien znaleźć zastosowanie przepis art. 138 ust. 1 u.g.h., czy też nie z uwagi na podnoszoną przez Spółkę okoliczność braku jego notyfikacji, który to obowiązek wynikał z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, organy miały obowiązek ocenić czy istnieje jeszcze przedmiot tego postępowania, skoro posiadane przez skarżącą zezwolenie już wygasło. Zdaniem Sądu I instancji wobec zaistniałej zmiany stanu faktycznego mającej wpływ na stan prawny sprawy, brak było podstaw do analizy przepisów prawnych materialnych, które wprawdzie zostały przytoczone w decyzji organu, jednak nie znalazły zastosowania, gdyż ich ocena była zupełnie bezprzedmiotowa. Z tego względu Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, że decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych, której projektu nie notyfikowano Komisji Europejskiej, ponieważ w istocie regulacje powołanego aktu prawnego, poza jego art. 8, nie stanowiły podstawy orzekania w rzeczonym postępowaniu administracyjnym, a jest to wyłącznie przepis proceduralny, wskazujący tryb, w jaki danego rodzaju sprawy mają być rozpatrywane. Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 ust. 1 u.g.h., gdyż nie stanowił on w istocie podstawy rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji. Tym samym poza oceną Sądu pozostał charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności ich charakter techniczny i wymóg dokonania tej oceny w kontekście wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "J." sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Z ostrożności wskazała na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku co najmniej w części w jakiej stwierdzono w nim, że kontrola rozstrzygnięcia organu w zakresie tego czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest czy nie jest przepisem technicznym oraz tego czy podlegał lub nie podlegał notyfikacji jest bezprzedmiotowa i nakazanie kontroli przez Sąd we wskazanym zakresie, z uwzględnieniem zarzutów wskazanych w pkt 1-4 skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 8 w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, dalej jako rozporządzenie w sprawie notyfikacji) wskutek niedokonania przez WSA kontroli zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym jego uzasadnienia w zakresie w jakim zawiera ono wywody dotyczące tego, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest czy nie jest przepisem technicznym oraz tego czy podlegał lub nie podlegał notyfikacji, wskutek nieodniesienia się do zarzutów wskazanych w pkt 1-4 skargi wniesionej w sprawie, wskutek nieuchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie jego uzasadnienia w części, w jakiej stwierdzono w nim, że ustawa o grach hazardowych nie zawierała przepisów technicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej w sprawie decyzji odniósł się do kwestii, którą miał wyjaśnić w świetle zakresu sformułowanego w ramach art. 153 p.p.s.a. przez NSA. Błędny jest pogląd WSA, że poza jego oceną pozostał techniczny charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, i wymóg dokonania tej oceny w kontekście wyroku TS UE z 19 lipca 2012r., na skutek zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wydał bowiem wyrok z dnia 20 lutego 2013r. już po dacie, w której zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych udzielone Spółce wygasło, a jednak wskazał na konieczność weryfikacji kwestii przepisów technicznych pozostających w związku ze sprawą. Skoro organ zajął stanowisko w określonej kwestii w uzasadnieniu decyzji, to strona ma prawo je kwestionować, a WSA powinien dokonać oceny stanowiska strony oraz prawidłowości zakwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej konieczne, gdy organ oraz WSA są zobowiązane do rozważenia konkretnej kwestii w świetle dyrektyw wynikających z art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2013r. (sygn. akt II GSK 1753/12) uchylił zaskarżony wyrok WSA w O., a ponadto – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. Podkreślił, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia stosowanych przepisów ustawy o grach hazardowych nie uwzględnia wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012r., w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11. Mając na uwadze specyfikę działania polskich sądów administracyjnych sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), oraz to, że ocena czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym, a w rezultacie, czy mógł być w sprawie stosowany zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie, a tych ustaleń nie może dokonać Naczelny Sąd Administracyjny, ani wojewódzki sąd administracyjny, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji. NSA podkreślił, że organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy winien uwzględnić wykładnię "przepisu technicznego" dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Odniesienie się przez organ do zasadniczej kwestii, to jest rozstrzygnięcie technicznego, bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h., stanowi niejako warunek wstępny oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. (mającego w sprawie zastosowanie w zw. z art. 193 p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w O., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyjmuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98,opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, opubl. OSP 1999, z. 5, poz. 101). Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, że taka zmiana stanu faktycznego, którą miał obowiązek uwzględnić organ rozpoznając sprawę ponownie i która, w konsekwencji zwalniała ten Sąd od ustosunkowania się do oceny w przedmiocie technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., nastąpiła w niniejszej sprawie po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 1753/12. Ten ostatni wyrok zapadł bowiem w dniu 20 lutego 2013 r., natomiast fakt, z którym Sąd I instancji wiąże tezę o zmianie stanu faktycznego tzn. wygaśniecie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nastąpił 20 września 2010 r., a wiec jednoznacznie - przed wydaniem wyroku przez NSA. Słusznie zatem wywodzi autor skargi kasacyjnej, że pogląd WSA w O. jest całkowicie błędny, a faktu wygaśnięcia zezwolenia "z dniem 20 września 2010r." nie można traktować jako zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wydał bowiem powołane orzeczenie już w dacie, w której zezwolenie wygasło. W rezultacie, zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Nie można natomiast stwierdzić zasadności naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej (autor skargi kasacyjnej stawiając w jej petitum zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. powiązał go z art. 134 § 1, art. 170 i art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz z przepisami ordynacji podatkowej - art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p.), ze względu na brak ich odrębnego uzasadnienia przez kasatora. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę co do zastosowania w sprawie art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.