II OSK 214/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2713/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2713/13 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w P. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] wraz z budową obwodnicy [...]", w zakresie budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 22+680 do km 27+790 oraz w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 175+700 do km 179+550-kategoria obiektów budowlanych IV, XXV, XXVI, XXVIII. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. Z., J. Z., M. B. oraz Stowarzyszenie "[...]". Po rozpatrzeniu odwołań, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687), dalej: specustawa drogowa: I. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, zapis: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, oznaczone wcześniej – na pierwszej stronie niniejszej decyzji – jako Nr ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi, oraz na drugiej stronie niniejszej decyzji – tłustym drukiem – numery działek przeznaczone pod inwestycję, wskazane zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, o ile wcześniej nie stanowiły własności Skarbu Państwa, oraz nie przeszły na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.)" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, miejsce uchylenia, nowego zapisu: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, oznaczone wcześniej – na pierwszej stronie niniejszej decyzji – jako Nr ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi, oraz na drugiej stronie niniejszej decyzji – tłustym drukiem – numery działek przeznaczone pod inwestycję, wskazane zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna". II. Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronach 2 i 3 Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. III. Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronie 2 i 3 Projektu Architektoniczno- Budowlanego (Część opisowa – Zadanie II- "Obwodnica [...]w ciągu DK nr [...] od km 22+680 do km 27+900"), będącego integralną częścią zaskarżonej decyzji jako załącznik nr1 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. IV. Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronie 2 i 3 Projektu Architektoniczno- Budowlanego (Część opisowa – Zadanie III – "Obwodnica [...] w ciągu DK nr [...] od km 175+700 do km 179+550"), będącego integralną częścią zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. V. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, zapis: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu: "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji". VI. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, zapis: "Wobec powyższego, decyzja niniejsza: – zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, – uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, – uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu:" Wobec powyższego, decyzja niniejsza: – zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, – uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, – uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". VII. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na karcie 8, zapis stanowiący treść pkt VII i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt VII: "Działając na podstawie art. 16 ust, 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna". VIII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że stwierdzone uchybienia skutkujące koniecznością uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego, nie stanowią o wadliwości decyzji Wojewody Mazowieckiego, która uzasadniałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia "[...]" organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został spełniony warunek określony art. 11d ust. 7 pkt 9 specustawy drogowej, tj. inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Za nieuzasadnione uznano zarzuty J. i A. Z. Minister wyjaśnił, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie rozstrzyga o odszkodowaniu za przejęte grunty, gdyż kwestie te są przedmiotem odrębnego postępowania. Rozpatrując zarzuty M. B. organ wskazał, że to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji drogowej oraz wielkości terenu niezbędnego do jej realizacji, a organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję w tym przedmiocie nie jest uprawniony do wyznaczenia i korygowania trasy tej inwestycji. Minister podkreślił, że inwestor zobowiązany do zajęcia stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych przez M. B. wyjaśnił, iż nie ma możliwości zmiany usytuowania projektowanej drogi dojazdowej nr [...] i argumentacja ta została zaakceptowana przez organ odwoławczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., złożyło Stowarzyszenie "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2713/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że pozwolenie na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, ustalającego lokalizację drogi, udzielającego pozwolenia na jej budowę, oraz stanowiącego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i oznaczeniu nieruchomości, które przechodzą na własność Skarbu Państwa (art. 11a, ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 specustawy drogowej). Sąd podkreślił następnie, że specustawa drogowa zawiera szczególne unormowania dotyczące sposobu rozstrzygania skarg przez sąd. Sąd przywołał art. 31 ust. 2 tej ustawy i omówił jego treść. Sformułowania zawarte w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie są jednak w przekonaniu Sądu jasne. Nie ulega jednak, zdaniem Sądu, wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. to przy zaistnieniu w dacie orzekania okoliczności z art. 31 ust. 2 takiej decyzji sąd nie będzie mógł uchylić lub stwierdzić jej nieważności lecz jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeknie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. Analizując akta postępowania, Sąd uznał, że zarzut Stowarzyszenia "[...]" dotyczący naruszenia art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. jest bezpodstawny. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organ wydał także postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności w/w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Zdaniem Sądu, brak jest także podstaw do przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnięta była sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd zgodził się z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że decyzja środowiskowa winna być ostateczna w dniu wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż określone w niej warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. W wyroku podkreślono, że w niniejszej sprawie inwestor, stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, dołączył ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.). W uzasadnieniu wyroku wskazano także, że ponieważ postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji środowiskowej zostało zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/13, którym Sąd oddalił Skargę Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.) to w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. Nie będąc zawiązany zarzutami skargi Sąd uznał ponadto, że kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymogi specustawy drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 4, art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10) i art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor przedstawił ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy inwestor nie mógł powołać się na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, bowiem była ona wydana na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, a nie w celu poprzedzenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez ich błędną wykładnię nie jest trafny, bowiem inwestor do wniosku z dnia 9 września 2011 r. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej załączył decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prawdą jest, że decyzja ta była wydana w związku z wnioskiem wcześniejszym z dnia 16 lutego 2007 r., jednak kwestionowana przez skarżącą decyzją była i jest w dalszym ciągu w obrocie prawnym, a potwierdzeniem tego, że inwestor nie musiał ubiegać się o wydanie nowej decyzji może być brzmienie art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji. Z przepisu tego wynika, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują moc. Ponadto we wniosku z 9 września 2011 r. inwestor wnosił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, załączając raport. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie w związku z wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2012 r. wydanym na podstawie art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji, uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki (k. 417). Następnie Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków, w tym: doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z wymaganiami postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. Obowiązki nałożone na inwestora powyższym postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. zostały wykonane 15 czerwca 2012 r. (k. 452). Obszerna informacja na temat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na temat ponownie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została zamieszczona na stronie 24 i nast. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lipca 2012 r. oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 33 i nast.). W związku z powyższym, iż wykazano, że decyzja środowiskowa z dnia [...] listopada 2007 r. była obowiązująca w dacie złożenia wniosku z dnia [...] września 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia, a ponadto ponownie przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej jest całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, podobnie jak zarzut zamieszczony w pkt 2. Nie było bowiem żadnych podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro decyzja środowiskowa z dnia [...] listopada 2007 r. była i jest w dalszym ciągu w obrocie prawnym i nic nie stało na przeszkodzie w wykorzystaniu jej w niniejszym postępowaniu, co wynika z art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji. Do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy Sąd nie mógł się ustosunkować, gdyż zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.