VII SA/Wa 2713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (sprawozdawca), Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "Kpa", oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołań A. Z., J. Z., M. B. oraz Stowarzyszenia [...], reprezentowanego przez r.pr. M. B., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. E. w [...] do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] wraz z budową obwodnicy [...], w zakresie budowy obwodnicy [...]w ciągu drogi krajowej nr [...]od km 22+680 do km 27+790 oraz w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 175+700 do km 179+550- kategoria obiektów budowlanych IV, XXV, XXVI, XXVIII. - I. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, zapis: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, oznaczone wcześniej- na pierwszej stronie niniejszej decyzji- jako Nr ewidencyjne działek usytuowania obiektu- drogi, oraz na drugiej stronie niniejszej decyzji- tłustym drukiem- numery działek przeznaczone pod inwestycję, wskazane zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, o ile wcześniej nie stanowiły własności Skarbu Państwa, oraz nie przeszły na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.)" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, miejsce uchylenia, nowego zapisu: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, oznaczone wcześniej- na pierwszej stronie niniejszej decyzji- jako Nr ewidencyjne działek usytuowania obiektu- drogi, oraz na drugiej stronie niniejszej decyzji- tłustym drukiem-numery działek przeznaczone pod inwestycję, wskazane zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna". II.Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronach 2 i 3 Projektu Zagospodarowania Terenu, będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. III.Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się ne stronie 2 i 3 Projektu Architektoniczno- Budowlanego (Część opisowa – Zadanie II- "Obwodnica [...] w ciągu DK nr [...] od km 22+680 do km 27+900"), będącego integralną częścią zaskarżonej decyzji jako załącznik nr1, i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. IV. Uchylił wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się na stronie 2 i 3 Projektu Architektoniczno- Budowlanego (Część opisowa- Zadanie III- "Obwodnica [...]w ciągu DK nr [...] 50 od km 175+700 do km 179+550"), będącego integralną częścią zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. V.Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, zapis: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu: "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji". VI.Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, zapis: "Wobec powyższego, decyzja niniejsza: -zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, -uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, -uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu: " Wobec powyższego, decyzja niniejsza: -zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, -uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, -uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". VII.Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na karcie 8, zapis stanowiący treść pkt VII i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt VII: "Działając na podstawie art. 16 ust, 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna". VIII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji. Organ podkreślił jednocześnie, że stwierdzone uchybienia nie stanowią o wadliwości decyzji Wojewody [...], która uzasadniałaby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odnosząc się zarzutów odwołania Stowarzyszenia [...]organ wskazał, iż w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 5 czerwca 2012 r. Sygn. akt IV SA/Wa 246/12 i IV SA/Wa 247/12 decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i postanowienia tegoż organu postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawieszono, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcia w powyższym zakresie zostały wydane -decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2013 r., oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r. w związku z czym organ odwoławczy uznał, iż ustały przyczyny zawieszenia postępowania i postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zostało ono podjęte. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Stowarzyszenia [...] organ odwoławczy wskazał, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dołączył ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Toczące się postępowanie w przedmiocie wygaszenia tej decyzji zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IVSA/Wa 735/13, którym oddalono skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 22 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2007 r. Powyższe oznacza , że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniony został warunek określony w art. 11 d ust. 7 pkt 9 specustawy drogowej tj. inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Za nieuzasadnione uznano także zarzuty J. i A. Z. Minister wyjaśnił, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie rozstrzyga o odszkodowaniu za przejęte grunty, gdyż kwestie te są przedmiotem odrębnego postępowania. Odnosząc się do zarzutów M. B. organ wskazał, że to inwestor decyduje o przebiegu inwestycji drogowej oraz wielkości terenu niezbędnego do jej realizacji, a organ architektoniczno- budowlany wydający decyzję w tym przedmiocie nie jest uprawniony do wyznaczenia i korygowania trasy tej inwestycji. Inwestor zobowiązany do zajęcia stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych przez M. B. wyjaśnił, iż nie ma możliwości zmiany usytuowania projektowanej drogi dojazdowej nr [...] i argumentacja ta została zaakceptowana przez organ odwoławczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., złożył [...]. Decyzji zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt4 Kpa. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżący wskazał, że nie było możliwe wydanie decyzji ostatecznej, gdyż nie zostały rozstrzygnięte zagadnienia wstępne przez inny organ i Sąd. I tak po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 246/12, którym uchylono decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2011 r. w części, organ ten nie rozstrzygnął ponownie sprawy w zakresie uchylonej części pozwolenia wodnoprawnego. Zagadnienie wstępne stanowiło też rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 735/13, oddalono skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna i sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niezależnie od powyższego skarżące Stowarzyszenie podniosło, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt IIOSK 630/09, iż art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ogranicza sądowi jedynie możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast nie wyłącza możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...] na wskazanym odcinku wydane zostało w dniu [...] lipca 2012 r. Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta uchylona została we wskazanych punktach i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł merytorycznie w pozostałej części i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zezwolenie, wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej specustawą drogową, w brzmieniu po jej zmianie dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. Pozwolenie na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, ustalającego lokalizację drogi, udzielającego pozwolenia na jej budowę, oraz stanowiącego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i oznaczeniu nieruchomości, które przechodzą na własność Skarbu Państwa (art. 11a, ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy). Podkreślić należy, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. zawiera unormowania szczególne odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd. Art. 31 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwości te mają kwalifikowany charakter wobec innych naruszeń prawa, którymi może by dotknięta decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku zaistnienia tych innych naruszeń prawa celowościowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje uznać, że ogranicza on sądowi administracyjnemu dopuszczalność uchylenia decyzji niezależnie od tego, jakimi wadami decyzja ta jest dotknięta (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., IIOSK 984/10, publikowany w Internecie, cbois, nsa.gov.pl). Nie wydaje się bowiem racjonalne przejęcie aby decyzja dotknięta kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 i 145 Kpa nie mogła być uchylona, natomiast dotknięta zwykła wadliwością mogła być uchylona. Sformułowanie zawarte w art. 31 ust. 2 nie jest jednak jasne. Ustawodawca nie wskazał bowiem wprost na ograniczenie dopuszczalności uchylenia przez sąd administracyjny decyzji we wskazanych okolicznościach, jak to uczynił wprost w art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej. Nie ulega jednak, zdaniem Sądu, wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kpa to przy zaistnieniu w dacie orzekania okoliczności z art. 31 ust. 2 takiej decyzji sąd nie będzie mógł uchylić lub stwierdzić tej nieważności lecz jedynie na postawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeknie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie podnosi zarzut naruszenia art. 97§1 pkt 4 Kpa twierdząc, iż organ odwoławczy orzekał w sytuacji braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd administracyjny. Analizując akta postępowania stwierdzić należy, że zarzut jest całkowicie bezpodstawny. Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyjaśnił, przedstawiając chronologię podjętych czynności i wydanych rozstrzygnięć, iż ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodpnoprawnego (w określonym zakresie). Organ wydał także postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszalka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności ww. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnięta była sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przede wszystkim zgodzić należy się z organem, że decyzja środowiskowa winna być ostateczna w dniu wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż określone w niej warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. W niniejszej sprawie inwestor, stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej dołączył ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja z dna 9 listopada 2007 r.). Postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji środowiskowej zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt IVSA/Wa 735/13, którym Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia [...]na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.) Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił podniesionych zarzutów skargi. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi stwierdza, że kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymogi specustawy drogowej (art. 11 f ust.1). Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren. Zatwierdza także podział nieruchomości. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz określono nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr Kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.