II OSK 1646/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 127/13 w sprawie ze skargi K. M. i Z. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/13 w sprawie ze skargi K. M. i Z. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu stwierdził, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 2 000 zł. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu [...] grudnia 2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] i niezałatwienie sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12 §1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku poz. 267), dalej "k.p.a" poprzez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W skardze przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazali, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków garażowo-gospodarczych oraz dwóch zbiorników na nieczystości ciekłe na dwóch nowo projektowanych działkach budowlanych wydzielonych z działki nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Zasadność skierowanego do skarżących, w następstwie złożenia wniosku, wezwania do jego uzupełnienia w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia wezwania, poprzez przedstawienie "prawnego dostępu do drogi publicznej" zdaniem skarżących budziła zastrzeżenia. Jest to działanie organu "na zwłokę", co wynika z faktu, że organ tylko skarżących obciążył takim obowiązkiem, nie nakładając go na innych wnioskodawców, którzy otrzymali decyzje o warunkach zabudowy, a następnie uzyskali pozwolenia na budowę na podstawie, których realizują na tym obszarze planowane inwestycje. Skarżący wyjaśnili, że wobec przedłożenia w dniu [...] lutego 2012r. w wykonaniu ww. wezwania aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2012 r., ustanawiającego nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu na rzecz naszej działki nr ew [...] zasugerowano skarżącym złożenie nowego wniosku w tej sprawie z uwagi na upływ wyznaczonego przez Wójta Gminy nierealnego siedmiodniowego terminu do uzupełnienia tego wniosku. Następstwem złożonego w dniu [...] lutego 2012 roku "nowego wniosku" z prawnym dostępem do drogi publicznej" było zawieszenie przez Wójta Gminy postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 2011r. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania terminu zawieszenia tego postępowania. Ww. postanowienie zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylone, a sprawę przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślili, że dopiero pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie po raz kolejny, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki z uwagi na podjęcie ww. uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. po raz drugi uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Następnie pismem z dnia z dnia [...] lutego 2013r. Wójt Gminy poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2013 r. bez podania przyczyny przedłużenia tego terminu, a następnie kolejnym pismem z dnia [...] marca 2013r. o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2013 r. z powodu wnikliwej analizy przepisów prawa. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy, wezwał wnioskodawców do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, złożonego w dniu [...] lutego 2012 roku wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o "prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wyjaśnili zasady zabudowy ich działki, kwestionując przy tym między innymi nierealny termin przedłożenia żądanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, jak również bezzasadne i nie znajdujące umocowania w przepisach prawa żądanie jej przedłożenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., w wyniku rozpoznania zażalenia skarżących wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin do załatwienia naszej sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 roku. Pomimo wyznaczonego przez SKO w Tarnobrzegu terminu załatwienia sprawy Wójt Gminy dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r., tj. 2 dni przed upływem terminu wystosował pismo informujące strony o toczącym się postępowaniu w sprawie. Skarżący poddali w wątpliwość celowość i znaczenie tego pisma. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Wójt Gminy nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Rzeszowie dokumentów określonych w art. 96 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz a kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie z tego powodu, co zdaniem skarżących miało na celu utrudnienie i nie załatwienie sprawy zgodnie z zaleceniami SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku utrzymało w mocy zaskarżone przez skarżących postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Skarżący nie zgodzili się ze sposobem prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...] wskazując, że naraża ich na koszty (np. ustanowienie dostępu do drogi publicznej, przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000). Zdaniem skarżących Wójt znajduje kolejne preteksty do zawieszania postępowania celem przedłużania postępowania i w sposób niezrozumiały działa na niekorzyść skarżących. Dla wyjaśnienia podali, że Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, w tym należącej do nich działki, planując na całej jej powierzchni teren zielony urządzony. Nic nie usprawiedliwia organu w tak długiej zwłoce wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Świadome i celowe działanie organu na niekorzyść skarżących nie może niweczyć bądź ograniczać prawa jednostki do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zarzucili Wójtowi przedłużanie terminu załatwienia sprawy także przez kierowanie do skarżących nie mających znaczenia dla sprawy pism. W odpowiedzi na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wójt Gminy streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem skomplikowanym, w znacznym stopniu złożonym. Długość postępowania w przedmiotowej sprawie w znacznej mierze jest niezależna od organu I instancji a wynika także z rozpatrywania przez SKO w Tarnobrzegu zażaleń, składanych przez skarżących. Organ I instancji nie odmawia stronie prawa wnoszenia środków ochrony prawnej, jedynie zwraca uwagę na fakt, że działanie takie spowodowało wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. Sąd w rozpoznawanej sprawie przyjął, że skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych, dwóch budynków garażowo-gospodarczych w dniu [...] sierpnia 2011 r. W aktach administracyjnych brak tego wniosku, którego kserokopię na rozprawie przedłożył skarżący. Składając akt notarialny będący uzupełnieniem wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. kazano im ponownie złożyć wniosek o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy wniosek poprzedni formalnie nie został załatwiony. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2012 roku, a następnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2012 roku po rozpoznaniu zażalenia w którym uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma cech przewlekłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w dniu [...] lipca 2012 roku zwróciło akt Wójtowi Gminy [...], który był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie ponownie przez Wójta Gminy [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r. na podstawie tej samej podstawy prawnej, a to art. 62 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nosi cechy przewlekłości postępowania. Takie stanowisko jest w ocenie sądu tym bardziej uzasadnione, że przepis art. 62 § 1 cyt. ustawy przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków. Zatem wydanie tego postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 § 1 k.p.a. ustawy po upływie roku od złożenia wniosku w ogóle nie było możliwe. Nie budzi również zdaniem sądu wątpliwości, że organ miał wiedzę iż działka skarżących leży na obszarze Natura 2000, co rodzi obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227). Wiadomym również było to, że Rada Gminy w dniu [...] kwietnia 2011 roku podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy pozwala uznać, iż pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego i [...] marca 2013 r. o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji złożony został w sierpniu 2011 roku są kolejnym dowodem na to, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Kolejną okolicznością wskazującą, iż działania Wójta Gminy mają znamiona przewlekłości jest jego pismo z dnia [...] kwietnia 2013 roku, w którym Wójt Gminy wzywa skarżących do usunięcia braków wniosku przez dołączenie w terminie 7 dni prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nałożenie takiego obowiązku we wskazanym terminie jest niewykonalne, a pismo Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 roku o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków, wskazuje, że te wszystkie omówione dotychczas działania miały na celu zastój procesowy, który jest cechą przewlekłości postępowania. Wielokrotność natomiast tych działań daje podstawę do przyjęcia, że przewlekłość ma charakter rażący. Po wydaniu postanowienia SKO w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2013 r. o wyznaczeniu Wójtowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy kolejne działania organu nie niosą cech przewlekłości. Dlatego też sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania i nałożył na organ grzywnę. Od tego wyroku Wójt Gminy wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 7, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy [...] w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Państwa Z. i K. M. prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało wymierzeniem kary grzywny oraz błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku [...] sierpnia 2011 nie zostało zakończone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano szczegółowo na przebieg postępowania i stwierdzono, że dwukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy tylko o miesiąc nie nosi znamion przewlekłości. Postępowanie było skomplikowane, a organ wydając decyzję bez uwzględnienia uregulowań środowiskowych naruszyłby prawo. Organ wykonywał tylko niezbędne czynności, a czas postępowania wydłużał się także ze względu na potrzebę rozpatrzenia odwołań wnioskodawców (skarżących). W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący odnieśli się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując m.in., że istnienie pisma z RDOŚ zostało zasygnalizowane dopiero w skardze kasacyjnej. Wskazali na inne uchybienia organu i stwierdzili, że sprawa była wielokrotnie wydłużana bez podania przyczyny. W kolejnym piśmie wskazali, że organ nadal nie podjął odpowiednich działań w sprawie, pomimo pisma z RDOŚ o braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art.149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania aktu, określając termin, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania zobowiązanie przez sąd do wydania aktu, o czym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, jednak nie wyklucza to oceny co do tego czy postępowanie do czasu wydania tego postanowienia nie było prowadzone przewlekle lub czy organ w ogóle nie działał, zatem czy był bezczynny i jaki charakter miało to działanie, bądź nie organu. Stwierdzenie, że postępowanie organu rażąco naruszało prawo może pociągać za sobą skutek przewidziany w § 2 art. 149, tj. wymierzenie grzywny nawet z urzędu, jeśli wniosku takiego skarga nie zawierała. Przewlekłość nie ma swojej definicji legalnej, lecz można rozumieć, że jest nią "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodzi zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań. Inaczej mówiąc organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że "przewlekłość" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ oraz że przewlekłość ta ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych, dwóch budynków garażowo-gospodarczych w dniu [...] sierpnia 2011 r. i do dnia orzekania postępowanie nie zostało zakończone. Ponadto, o przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczy niecelowość i sposób podejmowania działań przez organ, a przede wszystkim niezgodność z prawem wielu z dokonywanych czynności. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w dniu [...] lipca 2012 roku zwróciło akt Wójtowi Gminy [...], który był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie ponownie przez Wójta Gminy [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r. na podstawie tej samej podstawy prawnej - art. 62 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nosi cechy przewlekłości postępowania. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że przepis art. 62 § 1 cyt. ustawy przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków. Zatem wydanie tego postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 § 1 k.p.a. ustawy po upływie roku od złożenia wniosku w ogóle nie było możliwe. Kolejną przesłanką pozwalająca stwierdzić, że postępowanie było prowadzone rażąco przewlekle są pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego i [...] marca 2013 r. o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące. Wójt miał wiedze zarówno co do położenia obszaru w strefie Natura 2000, jak i przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Przedłużanie terminu załatwienia sprawy o tak długi czas wynika z zaniedbań organu i jest niecelowe, zwłaszcza jeżeli mamy na uwadze datę złożenia wniosku. Trafnie również zauważył sąd pierwszej instancji, że kolejną okolicznością wskazującą, iż działania Wójta Gminy mają znamiona przewlekłości jest jego pismo z dnia [...] kwietnia 2013 roku, w którym Wójt Gminy wzywa skarżących do usunięcia braków wniosku przez dołączenie w terminie 7 dni prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nałożenie takiego obowiązku we wskazanym terminie jest niewykonalne, a pismo Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 roku o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków, wskazuje, że te wszystkie omówione dotychczas działania miały na celu zastój procesowy, który jest cechą przewlekłości postępowania. Taka kumulacja nieprawidłowości organu oraz oczywistość naruszeń przesądzają o rażącym charakterze naruszenia prawa przez organ. Odnosząc się zaś do nałożonej grzywny wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z tym ostatnim przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd dysponował zatem uprawnieniem do nałożenia na organ grzywny i dokonał tego w określonych przez prawo granicach. Grzywna orzeczona przez sąd nie jest przy tym kwotą nadmierną – nie zbliża się nawet do górnej granicy przewidzianej przez prawo. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.