II GSK 1340/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2660/13 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece ogólnodostępnej oraz nałożenia grzywny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od H. S. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2660/13, w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną odmowy przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania apteki oraz nałożenia grzywny – uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2013 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie podlega wykonaniu, zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF) pismem z [...] lutego 2013 r. – na podstawie § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2002 r. o prowadzeniu aptek (Dz. U. z 2002 r., nr 187, poz. 1565 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), wezwał H. S. (dalej: skarżąca), jako kierownika apteki, do złożenia w terminie 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [..] lutego 2013 r. Skarżąca w odpowiedzi wskazała, że nie może podać żądanych danych bez zgody swojego pracodawcy, ponieważ byłoby to sprzeczne z wewnętrznymi przepisami firmy i Kodeksem pracy. Wobec tego wyjaśniła, że w tego typu sprawach należy kontaktować się z podmiotem prowadzącym aptekę. WIF ponownie wezwał skarżącą, jako kierownika apteki, o przesłanie w ciągu 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] lutego 2013 r. Ponadto organ pouczył skarżącą, że w przypadku niezastosowania się do wezwania możliwe jest nałożenie grzywny na podstawie art. 88 §1 k.p.a. W odpowiedzi skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie odnośnie braku zgody przełożonych na przekazanie przez nią żądanych przez organ danych. W dniu [...] marca 2013 r. WIF – na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., wydał postanowienie, którym nałożył na skarżącą, jako kierownika apteki ogólnodostępnej, grzywnę w wysokości 200 złotych. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o zwolnienie od kary grzywny. W uzasadnieniu podniosła, że WIF w uzasadnieniu nakłaniał ją do jawnego łamania prawa, poprzez zainstalowanie nielegalnego oprogramowania na komputerach firmowych, przez co naruszyłaby Kodeks pracy i mogłaby zostać dyscyplinarnie zwolniona. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu, GIF powołał § 14 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, iż obowiązkiem kierownika apteki względem organu I instancji było przekazanie żądanych informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Za bezpodstawny organ uznał zarzut skarżącej, że nie mogła udzielić odpowiedzi na określone w wezwaniu informacje, gdyż nie uzyskała zgody swojego pracodawcy. Organ odwoławczy powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. zauważył, że WIF w wezwaniu poinformował skarżącą, iż ma ono związek z toczącym się postępowaniem w przedmiocie podejrzenia naruszenia dyspozycji art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej p.f.). Skarżąca, jako kierownik apteki była zatem obowiązana przestrzegać przepisów prawa dotyczących wykonywania zawodu oraz pełnienia funkcji kierownika apteki, m.in. nałożonych § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. i odnoszących się do obowiązku przekazywania informacji o obrocie i stanie posiadania na każde żądanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. GIF nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby organ I instancji naruszył prawo, gdyż działania podejmowane przez ten organ były oparte na obowiązujących przepisach, zaś ich naruszenie można przypisać tylko i wyłącznie skarżącej, która nie realizowała nałożonych na nią obowiązków, o których mowa w § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. Organ odwoławczy nie zgodził się również z argumentacją skarżącej, że wezwania powinny były być kierowane do pracodawcy skarżącej, który jest stroną prowadzonego przez WIF postępowania, albowiem przepis wskazanego rozporządzenia określa jako osobę zobowiązaną do udzielania wszelkich wyjaśnień w zakresie informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych kierownika apteki. Organ podkreślił również, że wbrew twierdzeniem skarżącej, nie nakłaniał jej do jawnego łamania prawa poprzez zainstalowanie nielegalnego oprogramowania. Organ wskazał jedynie na dostępne bezpłatnie i legalne oprogramowanie pozwalające na tworzenie plików w odpowiednim formacie. Halina Szeląg wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów na jej rzecz. Skargą zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2002 r. Nadto wskazała, że oba wezwania wykraczały poza zakres wyznaczony treścią rozporządzenia z 18 października 2002 r., gdyż wymagały podania m.in. danych dotyczących zapłaty przez pacjenta, sprzedawcy produktów w postaci jego nazwy, adresu, numeru NIP oraz numeru zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu oraz uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że podstawą materialnoprawną wydanych decyzji były przepisy § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2002 r. oraz przepisy art. 88 § 1 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji farmaceutycznej naruszyły przepis nakładając na skarżącą jako kierownika apteki po raz pierwszy karę grzywny w wysokości 200 zł, zamiast w wysokości 50 zł. W ocenie Sądu przepis art. 88 § 1 k.p.a. jest jasny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przyjmuje się zatem, że kara grzywny zastosowana po raz pierwszy nie może być większa niż 50 zł. Wbrew twierdzeniom organu wysokość tej kary przewidziana w ustawie w żaden sposób nie jest zależna od ilości wezwań skierowanych do danego podmiotu. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. WSA ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu, że podstawy w sprawie nie stanowi konkretne postępowanie administracyjne, lecz podejrzenie prowadzenia reklamy apteki, uwzględnił wyjaśnienia organu złożone w odpowiedzi na skargę. Z wyjaśnień tych wynika, że organy inspekcji farmaceutycznej prowadzą postępowanie w związku z podejrzeniem naruszenia zakazu reklamy. W ocenie WSA organ ponownie rozpoznając sprawę winien poddać ponownie analizie zarzuty, które dotyczą podnoszonej w toku postępowania kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki. Sąd I instancji zauważył również, że co prawda grzywnę można nałożyć w związku z bezzasadnością odmowy dokonania lub udziału w danej czynności urzędowej, jednak w sentencji rozstrzygnięcia organu wystarczające jest orzeczenie o grzywnie, zaś podstawa faktyczna nałożenia tej kary (bezzasadność odmowy - pkt 1 postanowienia WIF) może być wyjaśniona w uzasadnieniu orzeczenia organu. Główny Inspektor Farmaceutyczny wywiódł na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, poprzez ich uchylenie i przyjęcie, iż zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania kary grzywny w kwocie 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w kwocie do 50 zł. Wskazując powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentacje na poparcie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w stosunku do kierownika apteki, który nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 roku w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki, dopuszczalne jest zastosowanie sankcji w postaci grzywny w wysokości do 200 złotych, wymierzonej po powtórnym wezwaniu do wykonania obowiązku bez uprzedniego wymierzenia grzywny w wysokości do 50 złotych, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. kara grzywny nakładana na kierownika apteki po raz pierwszy nie może być wyższa niż 50 złotych, bowiem nie jest ona zależna od ilości wezwań skierowanych do konkretnego podmiotu. Z treści art. 88 § 1 k.p.a. wynika wprost, że kto będąc zobowiązany do osobistego stawienia się, mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 złotych, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 złotych, a na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia informacje o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych kierownik apteki przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu. Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia określa termin i sposób przekazania informacji, o których mowa ust. 1. Powyższe regulacje prawne wskazują, że przepis § 14 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia określa treść i zakres obowiązku kierownika apteki, a tym samym stanowi podstawę materialnoprawną do wystąpienia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego z żądaniem przekazania wskazanych w tym przepisie prawa informacji. Określony w tej normie prawnej obowiązek znajduje swoje odzwierciedlenie w treści przywołanego wyżej przepisu art. 88 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera sankcję w postaci kary grzywny w przypadku nie wywiązania się przez zobowiązany podmiot z nałożonego na niego z mocy prawa obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 88 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że wysokość kary grzywny nie jest zależna od ilości wezwań skierowanych do właściwego podmiotu. Zauważyć należy, że powołany wyżej przepis nie nakłada na organ obligatoryjnego obowiązku wymierzenia kary grzywny za nie wykonanie obowiązku określonego w § 14 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, pozostawiając w tym zakresie swobodę działania organowi poprzez wyraźne sformułowanie zawarte w tym przepisie, iż organ może a nie musi stosować sankcje określone w tej normie prawnej. Ponadto podkreślić należy, że przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. kara grzywny do 200 złotych może być wymierzona przez organ wyłącznie w razie ponownego niezastosowania się do wezwania. Oznacza to, że po pierwszym bezskutecznym wezwaniu organ może wymierzyć wyłącznie karę grzywny w wysokości do 50 złotych. Skoro, jak to już zostało wcześniej przedstawione, organ może zastosować sankcję w postaci kary grzywny, ale nie musi tego robić, to wydaje się dość oczywistym, że pierwsze bezskuteczne wezwanie skierowane do kierownika apteki o przekazanie informacji określonych w § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia nie musi prowadzić do wymierzenia kary grzywny w wysokości do 50 złotych. To z kolei oznacza, że ponowne bezskuteczne wezwanie skierowane do kierownika apteki o przedstawienie informacji może, ale nie musi doprowadzić do ukarania karą grzywny w wysokości do 200 złotych. Podsumowując dotychczasowe uwagi stwierdzić należy, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji, dla skutecznego wymierzenia kary grzywny w wysokości do 200 złotych, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wcześniejsze ukaranie kierownika apteki karą grzywny w wysokości do 50 złotych wskazaną w tym przepisie prawa. Z treści art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że wymierzenie kary grzywny do 200 złotych uwarunkowane jest ponownym niezastosowaniem się do wezwania, a nie wcześniejszym ukaraniem karą grzywny do 50 złotych. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że kierownik apteki został dwukrotnie wezwany do przekazania informacji, o których mowa w § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia. Wezwania zawierały stosowne pouczenie odwołujące się wprost do treści art. 88 § 1, 2 i 3 k.p.a. Strona skarżąca nie kwestionowała faktu doręczenia wezwań oraz nie zgłaszała zastrzeżeń co do treści wezwania i znajdującego się w nim pouczenia. Z tych też względów, uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. będzie zobowiązany uwzględnić niniejsze stanowisko oraz przedstawioną argumentację. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.