VII SA/Wa 2651/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział działki skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013r., po rozpatrzeniu odwołania Powiatu w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiającej wyżej wymienionemu pozwolenia na podział działki nr ew. [...], o powierzchni 3,6187 ha, położonej miejscowości [...], na terenie której znajduje się zabytkowy zespół dworsko - parkowy, w sposób przedstawiony w załączonym do wniosku "Wstępnym projekcie podziału działki nr [...], obręb [...], skala 1:2000" - działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, na przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazał, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie winny kierować się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Organ wydając w tym względzie decyzje winien kierować się zasadami wynikającymi między innymi z przepisu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego że ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Organ stwierdził, że nieruchomość objęta planowanym podziałem stanowi zespół dworsko-parkowy, wpisany do rejestru zabytków pod obecnym numerem [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1933 r. Dwór murowany wraz z otaczającym go parkiem w granicach ogrodzenia w [...] ponownie został uznany za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa (lit. c), parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni (lit. g). Wnioskowane zamierzenie miałoby polegać na podziale ww. działki nr ew. [...], o powierzchni 3,6187 ha, na działkę nr [...] o pow. 2,7087 ha - obejmującej budynek dworu, fragment parku i staw, działkę nr [...] o pow. 0,3400 ha, z pawilonem mieszkalnym powstałym po przebudowie dawnej stajni oraz częścią parku i działkę nr [...] o pow. 0,5700 ha, z budynkiem administracyjnym, częścią parku oraz pawilonem. Powyższy podział ma na celu wydzielenie nieruchomości zabudowanej budynkiem dworu wraz z parkiem, należącej do majątku [...], która nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniem administracyjnym w sprawie zwrotu tej części nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli "Dóbr Ziemskich [...]". Organ podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że planowane wydzielenie dwóch działek zespołu dworsko- parkowego, z częściami parku i pawilonami, które powstały po jego wschodniej i zachodniej stronie, stanowi zbyt duża ingerencję w najbardziej eksponowaną, frontową część założenia z wnętrzem zajezdnym, zaburzając ekspozycję budynku dworu. Stwierdził, że proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej, naruszałby walory założenia dworsko-parkowego, zakłóciłoby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłoby do trwałego wyodrębnienia wtórnych parceli. Podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowych założeń, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega właśnie na ochronie integralności tego rodzaju nierozerwalnych, stanowiących zwartą całość funkcjonalną zabytków. Jest to jeden z przejawów reglamentacji administracyjnoprawnej, odnoszącej się w tym wypadku do sfery ochrony (zachowania) zabytków. Organ jest zobowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli ten interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Uwzględnienie wniosku Zarządu Powiatu w [...] o podział tej nieruchomości naruszyłoby jednak przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez zniszczenie istniejącej struktury funkcjonalno - przestrzennej. Ponadto, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dysponowania własnością. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 140 k.c.). Ustawą, którą ogranicza właściciela w jego prawie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku uznania danej nieruchomości za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada się na jej właściciela szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewniają zabytkowej nieruchomości trwałe zachowanie utrzymanie jej wartości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł Powiat [...] dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., wobec nieuwzględnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności faktu, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczy się przed Wojewodą [...] postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli "Dóbr Ziemskich [...] " - obejmujących zespół pałacowo - parkowy w przedmiocie cyt. "niepodpadania" tej nieruchomości pod przepisy dekretu z 1944 r o reformie rolnej. Ponadto, zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mówiących o tym, że ograniczenie prawa własności (uzyskanie zgody na podział nieruchomości jest ograniczeniem prawa własności) może nastąpić tylko w drodze ustawy tylko w zakresie, w jakim ustawa nie narusza istoty prawa własności. Wykładnia przepisu nakazującego uzyskanie zezwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków musi być dokonana zgodnie z powyższymi zasadami konstytucyjnymi. Wnioskowany podział nieruchomości jest niezbędny z uwagi na konieczność zwrotu spadkobiercom byłych właścicieli części zabytkowej nieruchomości. Projekt podziału nieruchomości związany jest z tym, że Powiat [...] za zgodą [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonał przebudowy, nadbudowy i rozbudowy istniejących na nieruchomości obiektów, w których prowadzony jest Dom Pomocy Społecznej. Obiekty te znajdują się na proponowanych do wydzielenia działkach nr [...] i nr [...]. Skarżący Powiat [...] podniósł także, że mając na uwadze stanowisko organu pierwszej instancji - [...] Wojewódzkiego Konserwatora co do tego, że projektowanym działkom nr [...] i nr [...] "przypisano zbyt duże fragmenty parku", skłonny jest do zmniejszenia do minimum obszaru tych działek. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do takiego stanowiska przedstawionego już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów, obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Za ochronę zabytków w rozumieniu ww. ustawowym należy uznać ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków, mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej. Przez wartość zabytkową, co wynika z przytoczonej wyżej definicji zabytku należy rozumieć wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zakres ochrony został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania już tym zagrożeniom, które jedynie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek powodują (tak: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1572/06). Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 - dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. Należy zauważyć, że o ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu zagospodarowania jej (tak: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. II, Komentarz do art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ewa Bończak-Kucharczyk). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może także polegać na przeciwdziałaniu niekorzystnemu z punktu widzenia ochrony układu urbanizacyjnego podziałowi geodezyjnemu nieruchomości, na których danych zabytek się znajduję. W orzecznictwie został także wyrażony pogląd, że organ może odmówić zgody na podział nieruchomości, który zmierza do utrwalenia lub pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku. Zadaniem organów w zakresie ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym, umożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, który utrwala stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1093/10). Decyzja, zaskarżona w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy. Uznanie, administracyjne może być zakwestionowane, w toku postępowania związanego ze skargą sądową li tylko, gdy nosi cechy dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest, spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Sąd stwierdza, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Organy obu instancji wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył podziału nieruchomości. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają podział nieruchomości objęty wnioskiem. Zasadnie przyjęły też, że tylko ochrona zabytku jest istotną przesłanką a okoliczności, które wiążą się z przeznaczeniem, zmianą po stronie właściciela, nie pozostają w związku z oceną możliwości podziału nieruchomości o zabytkowym charakterze. W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu słusznego interesu wnioskodawcy. Zgodnie ze wskazanym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ prawidłowo przyznał pierwszeństwo interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zabytku w postaci układu urbanistycznego, która to ochrona tylko wyjątkowo może doznać ograniczenia. Podnoszone przekształcenie własnościowe w odniesieniu do zabytku nie może uzasadniać odstąpienia od ochrony interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie podkreślił, że jest zobowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, ale tylko wtedy, gdy ten nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Stwierdził, że uwzględnienie wniosku Powiatu w [...] o podział nieruchomości naruszyłoby jednak przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez zniszczenie istniejącej struktury funkcjonalno - przestrzennej. W tym kontekście jako bezzasadny uznać należy zarzut, co do braku oceny dopuszczalności innego, niż objęty wnioskiem, podziału nieruchomości. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji jednoznaczne wykluczyły jakikolwiek podział nieruchomości z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).