VII SA/Wa 2606/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala VII SA/Wa 2606/13 UZASADNIENIE W związku z odwołaniem J. B., reprezentowanego przez adw. D. A., z dnia [...] czerwca 2013 r. od decyzji Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Nr [...] z dnia [...] maja .2013 r" znak: [...], pozwalającej R. K. i P. P. na budowę budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem działki nr [...] przy ul. [...] w [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2013r. umorzył postępowanie odwoławcze. Materialnoprawną podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynikała z faktu, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję położona jest na obszarze układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].08.1976 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący J. B. jest właścicielem budynku położonego [...] przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod przedmiotową zabudowę. Organ odwoławczy wskazał, że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 w/w ustawy zasadnicze znaczenie miał wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac na zabytkowym obszarze, wpisanym do rejestru zabytków. Organ wskazał, iż ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera unormowań dot. kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ustawy . W związku z powyższym, zastosowanie tu znajdzie art. 28 kpa, jako norma ogólna. W przypadku zabytków obejmujących szereg nieruchomości, stanowiących przedmiot własności lub posiadania różnych podmiotów (np. układy urbanistyczne, VII SA/Wa 2606/13 historyczne zespoły budowlane), każdy z właścicieli lub posiadaczy nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wykonuje obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem w takim zakresie, w jakim posiada on tytuł prawny do danej nieruchomości. Jednocześnie osoby takie nie są obarczone tymi obowiązkami w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem własności lub posiadania innych osób. Przy określaniu kręgu stron organ odwoławczy wskazał, że wziął także pod uwagę, iż postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym tj. np. pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe skutkuje tym, że krąg stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określany jest niezależnie od kręgu stron pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższych ustaleń, organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na Odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego Odwołującego się. Nie ma on zatem indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie można także podzielić poglądu, że właściciel obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej, sąsiadującego z obiektem w niej się znajdującym, ma interes prawny w wydaniu pozwolenia konserwatorskiego. Takie stanowisko oznaczałoby bowiem, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na prace budowlane przy jakikolwiek innej nieruchomości znajdującej się w tej samej strefie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa co spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze skierowanej do Sądu zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego a to art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym a w konsekwencji naruszenie 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego. VII SA/Wa 2606/13 2. Naruszenie przepisów postępowania art. 7, 35, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy, nie rozpoznanie istoty sprawy. Skarżący wskazał, że z działką uczestników sąsiaduje zabudowana dziewiętnastowiecznym budynkiem nieruchomość skarżącego. Skarżący włada budynkiem podlegającym ścisłej ochronie konserwatora zabytków w związku z rewitalizacją starówki w [...]. Zdaniem Skarżącego, obiekt mający powstać na sąsiednim terenie nie tylko nie wpasowuje się w rewitalizowaną starówkę [...], ale przede wszystkim zagraża budynkowi stanowiącemu własność skarżącego z dwóch powodów. Po pierwsze budynek będący własnością skarżącego wsparty jest od strony działki należącej do uczestników specjalnym wspornikiem. Nie ustalono w toku postępowania, jaki wpływ na nieruchomość skarżącego-podlegającą ścisłej ochronie konserwatora- będzie miała planowana budowa na nieruchomości uczestników. Po drugie w toku postępowania nie dokonano rekonstrukcji poprzednio stojącego na nieruchomości uczestników budynku celem weryfikacji, czy nowo powstająca budowla rzeczywiście nie zakłóci ładu urbanistycznego. Zatem jeśli celem postępowania jest ochrona jedynie konkretnego zabytku w postaci nieruchomości uczestników wówczas jedynie oni byliby stronami takiego postępowania. Jeśli jednak przedmiot postępowania jest szerszy o tyle, iż ochronie podlegają też sąsiadujące nieruchomości, na które mogą oddziaływać roboty budowlane, wówczas zdaniem skarżącego właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny w toczącym się postępowaniu, bowiem mają prawo do ochrony budynku stanowiącego ich własność a podlegającemu ochronie konserwatorskiej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymuję stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnoszę o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami VII SA/Wa 2606/13 skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze ponieważ J. B. mimo, ze jest właścicielem budynku położonego [...] przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod przedmiotową zabudowę nie wykazał indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Instytucja pozwoleń konserwatorskich jest postępowaniem autonomicznym i nie służy ochronie interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich, dlatego też co do zasady nie są oni stronami postępowań w sprawie wydania takich pozwoleń. Zgodzić się należy z organem odwoławczym,że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 ustawy należy stosować ogólny przepis art. 28 kpa, który wymaga wykazania interesu prawnego. Wskazać należy , że definicja strony postępowania administracyjnego określona w art. 28 kpa wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc, ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 5 października 1998 r" sygn. akt II SA 1104/98). Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może VII SA/Wa 2606/13 jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie niniejszej, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tego przepisu jest weryfikacja projektu działań właściciela zabytku lub innej osoby uprawnionej w świetle przepisów ustawy, pod kątem ochrony konserwatorskiej. Analiza organu sprowadza się do kwestii czy możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac związanych z, w taki sposób, że prace te nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy, pozwolenia o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Krąg pozostałych uczestników postępowania ustalany jest w oparciu o cytowane wyżej przepisy ogólne. Powoływanie się przez skarżącego w skardze na to , że planowane prace mogą stanowić zagrożenie dla jego budynku jest o tyle niezasadne, że postępowanie przed stołecznym konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Konserwator zabytków w pozwoleniu rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub w otoczeniu zabytku. W przypadku robót budowlanych obowiązek uzyskania takiego zezwolenia adresowany jest do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy). Wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w VII SA/Wa 2606/13 niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa ( art.3 pkt 12 ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art.36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. Współwłaścicielki kamienicy sąsiedniej posiadają indywidualny interes prawny, nie w niniejszej sprawie, lecz w ochronie własnej kamienicy przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i mogą go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny ( patrz wyrok NSA z 9.08.2013r. II OSK 772/12 ). Jest rzeczą oczywistą, że mogą zaistnieć sytuacje, gdy projektowane prace przy zabytku ingerują w sąsiedni budynek i wówczas należy indywidualnie badać, czy właściciel takiego budynku, ma legitymację do bycia stroną. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Po pierwsze strona skarżąca dopiero w skardze wskazała, że o jego interesie mógłby przesądzać wspornik, ponieważ "budynek będący własnością skarżącego wsparty jest od strony działki należącej do uczestników specjalnym wspornikiem" Jest to jednak niewystarczające by uznać, że zakres prac wymienionych we wniosku inwestora ingeruje w ich własność. Po drugie zakres wskazanych we wniosku prac, na przeprowadzenie, których udzielił zezwolenia konserwator zabytków pozwala przyjąć, że nie ingerują one w nieruchomość sąsiednią. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa - art. 28 k.p.a. w zw. z art.36 ust. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.