I OSK 1947/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 724/13 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2013r. o udzielenie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tej części oddala skargę, 2) zasądza od P. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. P., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. treści wszelkich dokumentów, zawierających oświadczenia woli lub wiedzy Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz T. w tym w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisk lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego być złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulacyjnych, opisanych w art. 43a ustawy Prawo telekomunikacyjne; 2. treści wszelkich dokumentów, zdefiniowanych jak w punkcie 1, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na T. obowiązku rozdziału funkcjonalnego, opisanego w art. 44b ustawy Prawo telekomunikacyjne, w szczególności informacji o toczących się konsultacjach pomiędzy Prezesem UKE a TP S.A., mających za przedmiot treść obowiązków T., gdyby taki obowiązek został lub miał być w przyszłości nałożony przez Prezesa UKE. Uzasadniając wniosek, wskazano, iż żądane dokumenty stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował wnioskodawcę, iż żądana w pkt 1 wniosku informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na konieczność zebrania i przeanalizowania materiału, w związku z czym informacja zostanie udostępniona w terminie do dnia 11 czerwca 2013 r. Natomiast udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wszelkich dokumentów, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na TP obowiązku rozdziału funkcjonalnego, opisanego w art. 44b Prawa telekomunikacyjnego, w szczególności informacji o toczących się konsultacjach pomiędzy Prezesem UKE a TP, mających za przedmiot treść obowiązków TP, gdyby taki obowiązek został lub miał być w przyszłości nałożony przez Prezesa UKE, nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentów we wskazanym wyżej zakresie. Kolejnym pismem z dnia 8 maja 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował wnioskodawcę, iż wszelkie posiadane, w zakresie objętym wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. informacje, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiadane przez UKE dokumenty zawierające informacje w przedmiocie ww. wniosku mają charakter dokumentów wewnętrznych lub prywatnych, a zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, uzasadniających przyjętą ocenę. Pismem z dnia 29 maja 2013 r. P. wezwała Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P., zarzucając organowi bezczynność, wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 724/11 zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia pkt 1 wniosku P. z dnia 9 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia pkt 1 wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Jak wskazał Sąd, istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy żądane przez skarżącą P. dokumenty zawierające oświadczenia woli i wiedzy Prezesa UKE oraz TP, w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisk lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego być złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulujących, opisanych w art. 43a Pt, stanowią informację publiczną. Sąd przyjął, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, o ile odnosi się do faktów i danych. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych, zajęte przez organy władzy publicznej, w tym przez funkcjonariuszy publicznych, i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. W przedmiotowej sprawie organ generalnie stwierdził, że dostęp do żądanych dokumentów w postaci wymienionej we wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie jest objęty regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią one bowiem informacji publicznej. Pogląd ten, w świetle cytowanych wyżej przepisów, Sąd pierwszej instancji uznał za błędny. Jak wskazał WSA w Warszawie, organ nie kwestionował faktu posiadania dokumentów objętych żądaniem zawartym w pkt 1 wniosku. Natomiast pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wszystkich dokumentów, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na TP obowiązku rozdziału funkcjonalnego opisanego w art. 44b Pt, nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentów. Stanowisko to podtrzymał organ w odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji przyjął w związku z tym, iż bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczy informacji żądanej w pkt 1 wniosku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. W pismach kierowanych do strony UKE przedstawiał wyjaśnienia. Zatem bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od pkt I powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Postawił w niej zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez przyjęcie, że dokumenty zawierające oświadczenia woli lub wiedzy Prezesa UKE oraz T. (obecnie O.), w tym w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisku lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego zostać złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulacyjnych, opisanych w art. 32a ustawy – Prawo telekomunikacyjne stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że spór w niniejszej sprawie dotyczy oświadczeń wiedzy, oraz oświadczeń woli innych niż decyzje administracyjne wskazane w art. 43a ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, czy postanowienia wydawane na podstawie art. 43a ust. 2 tej ustawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ nie jest w ogóle w posiadaniu takich postanowień i decyzji (zob. e-mail dnia 23 kwietnia 2013 r. T.B.). Nie budzi wątpliwości, że postanowienia i decyzje organów administracji – a do nich należy Prezes Urzędu Regulacji Energetyki – stanowią informację publiczną wprost wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jako akty administracyjne mające charakter dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Skoro zatem organ informuje, że nie posiada oświadczeń woli w postaci tych aktów – niebędących aktami wewnętrznymi – to tym samym nie mógł pozostawać w bezczynności. Sąd administracyjny nie posiada narzędzi prawnych weryfikacji w tym zakresie twierdzeń organu. Jeżeli zaś wnioskodawca uważa, że informacje organu co do nieposiadania przez niego tych aktów administracyjnych nie są prawdziwe, to może podjąć działania w celu uruchomienia postępowania karnego na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy żądane przez wnioskodawcę inne niż akty administracyjne oświadczenia woli lub wiedzy Prezesa UKE oraz T. (obecnie O.), w tym w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisku lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego zostać złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulacyjnych, wytworzone w ramach postępowania o którym mowa w art. 43a ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stanowią informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wymienione materiały stanowią w istocie dokumenty wewnętrzne, a zatem rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż podlegają one udostępnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznaczono, że korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, nie jest informacja publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się bowiem pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6) Warto wskazać, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że oświadczenia P. i T. (nie mające charakteru aktów administracyjnych), będące elementem uzgodnień i wyjaśnień dokonywanych w ramach postępowania regulowanego w art. 43a ustawy – Prawo telekomunikacyjne, nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną podlegającą upublicznieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tzw. dokumentami wewnętrznymi. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji nie są one stanowiskami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż brakuje im przymiotu oficjalności. Z tego względu organ nie mógł pozostawać w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro nie był zobowiązany do udostępnienia żądanych we wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. dokumentów wewnętrznych. Skoro zatem skarżący wniósł o uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, to w tej części Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił to orzeczenie i oddalił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.