II GSK 1904/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3031/13 w sprawie ze skargi C. F. P. Spółki z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od C. F. P. Spółki z o.o. w O. na rzecz Ministra Finansów 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3031/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi "C. F. P." Spółki z o.o. w O., uchylił postanowienie Ministra Finansów z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2012 r. "C. F. P." Sp. z o.o. w O. zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia z [...] stycznia 2007 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w G.. Strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( dalej TSUE) z dnia z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214111, C- 217/11 oraz brak notyfikacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Minister Finansów postanowieniem z [...] listopada 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w G.. Minister wskazał, że przywołany przez skarżącą wyrok TSUE nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, zatem wszczęcie postępowania w sprawie było niedopuszczalne. Minister Finansów postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Według Ministra Finansów nawet ewentualne uznanie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34/WE) w niczym nie zmienia faktu, że ustawa o grach hazardowych weszła już w sposób skuteczny w życie i stanowi obecnie część polskiego porządku prawnego. Może być ona z tego porządku prawnego formalnie derogowana jedynie w wyniku suwerennej decyzji polskiego ustawodawcy, który w przyszłości mógłby ewentualnie postanowić o jej uchyleniu. Dopóki jednak w procedurze ustawodawczej takie uchylenie ustawy o grach hazardowych nie nastąpi, nie ma najmniejszych powodów do tego, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Finansów, brak jest w polskim porządku prawnym materialnoprawnych przepisów mogących stanowić podstawę do udzielania lub przedłużania zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach. Skoro zaś takich materialnoprawnych podstaw na gruncie ustawy o grach hazardowych nie ma, to tym samym prowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek postępowań administracyjnych byłoby obarczone rażącą wadą polegającą na podejmowaniu przez organy państwa działań bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Reasumując, organ stwierdził, że regulacja ustawy o grach hazardowych w zakresie prowadzenia działalności w salonach gier na automatach nie ma istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktu - automatów do gier urządzanych w salonach gier na automatach. Nadto, wprowadzenie przedmiotowej regulacji podyktowane było względami interesu publicznego i ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. Nieuzasadnione jest zatem interpretowanie wyroku TSUE jako potwierdzającego techniczny charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, ale także instrumentalne wykorzystywanie tez tego orzeczenia do podważania zgodności z prawem UE tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. W ocenie Sądu, Minister Finansów błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej o.p.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek o przedłużenie zezwolenia został wniesiony przez uprawnioną stronę postępowania, wobec czego przesłanka ta nie wymaga komentarza. Kolejną przesłanką pozwalającą organom na odmowę wszczęcia postępowania są inne przyczyny, których zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie WSA organ dokonał szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych w związku z ww. wyrokiem TSUE i uznał, że stanowi to okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Finansów polegające na merytorycznym załatwieniu sprawy przedłużenia zezwolenia w drodze procesowej - formalnej, a mianowicie za pomocą instytucji odmowy wszczęcia postępowania narusza przepis art. 165a o.p. W drodze postanowienia doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zawiera szereg szczegółowych rozważań merytorycznych dotyczących wykorzystywania automatów do gry o niskich wygranych z punktu widzenia wyroku TSUE i zawartych tam wytycznych. W konsekwencji WSA uznał za zasadne zarzuty skarżącej, że ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, odnoszącym się do stosowania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.) w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r., winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i polemiki z poglądami organu w szeregu istotnych poruszanych przez organ kwestiach w ramach toczącego postępowania administracyjnego, czego została de facto pozbawiona w przedmiotowej sprawie Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), a mianowicie: 1) naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 3, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 poprzez uznanie, iż możliwe jest merytoryczne procedowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier w salonie gier na automatach, w sytuacji gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), 2) naruszenie art. 165a o.p. poprzez uznanie, iż nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu (odmowy wszczęcia postępowania) w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a mianowicie: 1) art. 165a § 1 o.p. oraz art. 8, art. 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 165a o.p., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo że - wbrew stanowisku Sądu - w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 165a § 1 o.p. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister Finansów, dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszył przepis art. 165a o.p., pomimo że w postępowaniu organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, 3) naruszenie art. 207 § 1 o.p., stanowiącego, że organ podatkowy orzeka w sprawie decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej, poprzez uznanie przez Sąd, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach, w sytuacji gdy przepisy ustawy o grach hazardowych wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a przepisy Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji przewidują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 165a), 4) naruszenie art. 207 § 1 i 2 o.p. poprzez uznanie, iż sprawą administracyjną podlegającą, w drodze decyzji, rozstrzygnięciu co do istoty jest ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1, w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sytuacji gdy analiza charakteru tych przepisów i ich wpływu na sprzedaż i obrót automatami do gier nie stanowi - wbrew stanowisku Sądu - przedmiotu sprawy w związku z wnioskiem strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier, którym tu jest ocena dopuszczalności - w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych - wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, która podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji, 5) naruszenie art. 120 o.p., zgodnie z którym organy działają na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa - w formie postanowienia - wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż organ rozpoznał merytorycznie sprawę dotyczącą przedłużenia zezwolenia, a mimo to zamiast wydania decyzji administracyjnej wydał w tej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że użyty w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Tak właśnie postąpił w zaskarżonym postanowieniu Minister Finansów, stwierdzając, iż przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy stanowi art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane, a zatem przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach jest niedopuszczalne. Organ nie badał przy tym żadnych przesłanek merytorycznych dotyczących samego przedłużenia dotychczasowego zezwolenia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji w drodze postanowienia nie doszło do "merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej" przez to, iż organ odnosząc się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. dokonał - zdaniem Sądu I instancji, szerokiej analizy prawnej i faktycznej okoliczności dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, gdyż ustalenia i rozważania organu w tym zakresie dotyczyły oceny, czy przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych może być stosowany, a nie samych przesłanek merytorycznych dotyczących możliwości przedłużenia dotychczasowego zezwolenia. Stad też rzeczą Sądu I instancji w ramach badania legalności zaskarżonego postanowienia było dokonanie oceny, czy powołany przez organ art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić przeszkodę do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Takiej zaś oceny dotychczas Sąd I instancji nie dokonał. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.