II GSK 1588/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.S. - wspólnika [...] s.c. E. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1382/13 w sprawie ze skargi E. S., W.S. - [...] s.c. E. S., W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza solidarnie od E. S. i W. S. - [...] s.c. E. S., W. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1382/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 25 lipca 2013 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali w Rzeszowie do kontroli samochód Scania nr rej. [...] kierowany przez B. W., będący własnością E. S. i W. S., prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...] w T. Pojazdem wykonywany był przewóz materiałów budowlanych, a następnie ziemi. Kierujący pojazd nie okazał podczas kontroli ważnego dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów drogowych. Dysponował jedynie wypisem zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne, który utracił ważność 24 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn.zm., dalej jako: u.t.d.) nałożył na E. S.i W. S., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. E. S., W. S. w T. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki kontroli, wskazał ponadto, iż w toku postępowania wyjaśniającego brak ważnej licencji jak i wymaganego zaświadczenia potwierdził Starosta Powiatu R. Organ zaznaczył, iż zaświadczenie o wykonywaniu niezarobkowego przewozu na potrzeby własne w warunkach określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d. wydano w/w stronom dopiero 1 sierpnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku z 31 lipca 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podali, że przewozy nie stanowią głównego przedmiotu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, realizowane są jedynie na życzenie klienta. Z powodu choroby W. S. nie był on w stanie terminowo wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na dalszy okres. Opóźnienie w wykonaniu tego obowiązku wynosiło tylko jeden dzień. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływany jako: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 4, art. 33 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie kontroli odwołujący się nie dysponowali ważnym zaświadczeniem potwierdzającym zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Naruszenie tego obowiązku podlega sankcji określonej w art. 92a u.t.d. Według stanowiska organu, fakt choroby wspólnika spółki cywilnej nie usprawiedliwiał wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców za stwierdzone naruszenie przepisów u.t.d. na podstawie art. 92c tej ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. S. i W.S. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. wskazując, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu stron, a postępowanie przeprowadzono z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący podnieśli, że zastosowana sankcja ma charakter zbyt dolegliwy i niewspółmierny do stopnia winy. Może też negatywnie wpłynąć na kondycję finansową ich przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że fakt późniejszego uzyskania zaświadczenia pozostawał bez wpływu na ocenę naruszenia przepisów u.t.d., a wysokość kary za stwierdzone naruszenie została określona przez ustawodawcę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszyły prawa. Sąd ten zauważył, że okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze. Organy zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniach objętych kontrolą decyzji wskazano ich podstawę prawną z powołaniem się na konkretne przepisy. Wyjaśniono ponadto, że normy prawne będące podstawą wydanych decyzji nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w razie zaistnienia przewidzianych w nich okoliczności, organy zobligowane są do wydania decyzji określonej treści. Organy wskazały również, że wysokość kary pieniężnej określona w p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest uzależniona od stopnia winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że skarżący nie przedstawili dowodów, które pozwalałyby na odstąpienie od wszczęcia postępowania albo jego umorzenie na podstawie art. 92c ust. 1u.t.d. Sąd podzielił stanowisko organów, iż za okoliczność uzasadniającą zastosowanie tej regulacji nie można było uznać podanej przez stronę przyczyny opóźnienia w złożeniu wniosku o wydanie kolejnego zaświadczenia. Wskazał, iż przedłożone w toku postępowania administracyjnego zaświadczenie lekarskie dokumentujące chorobę W.S. dotyczyło okresu po dniu kontroli. W czasie trwania choroby tj. w dniu 31 lipca 2013 r. został złożony stosowny wniosek i skarżący uzyskali zaświadczenie, obejmujące okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. Obydwoje skarżący prowadzą działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej i ich sprawą jest dbałość o własne interesy i takie zorganizowanie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów prawa, gdyż ponoszą oni konsekwencje ewentualnych zaniechań w tym względzie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż tylko z podziału obowiązków między wspólnikami mogło wynikać, iż to W. S. miał złożyć wniosek o wydanie wymaganego na potrzeby wykonywanej działalności gospodarczej zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Zdaniem WSA, nawet nagła choroba jednego ze wspólników nie zwalnia ich od odpowiedzialności, która ma charakter obiektywny. Wspólnicy muszą bowiem brać pod uwagę, iż któryś z nich może nagle zachorować. W takiej sytuacji, jeśli nie zdążyli załatwić formalności związanych z uzyskaniem nowego zaświadczenia, nie powinni byli wykonywać przewozu. Według WSA, w dobrze pojętym interesie skarżących jest właściwe zorganizowanie działalności gospodarczej w sposób, który w przyszłości nie doprowadzi do konieczności wdrażania podobnych postępowań. Sąd zaznaczył ponadto, iż w ustalonych okolicznościach organy nie miały możliwości złagodzenia finansowej dolegliwości kary, której wysokość została przez ustawodawcę ściśle określona, ani też odstąpienia od jej nałożenia. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; - art. 8 k.p.a. tj. prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli; - art. 92c u.t.d. poprzez jego niestosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącego zachodziły przesłanki zasługujące na uwzględnienie, podczas, gdy niezastosowanie powołanego przepisu naraziło skarżącego na poniesienie odpowiedzialności finansowej w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności ją wyłączające. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powołane zarzuty autor skargi kasacyjnej argumentował, że organy obu instancji pominęły istotne okoliczności rozpatrywanej sprawy przemawiające za odstąpieniem od wszczęcia postępowania lub jego umorzeniem. Podtrzymał przy tym stanowisko, iż strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia i nie przyczyniła się do niego, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Brak ważnego zaświadczenia stanowił zwykłe niedopatrzenie, spowodowane chorobą skarżącego. Gdyby nie niedyspozycja strony, sytuacja taka z pewnością nigdy by nie zaistniała. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował twierdzenie o braku możliwości kształtowania wysokości kary w zależności od okoliczności rozpatrywanej sprawy. Podniósł, iż skarżący od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, jest przedsiębiorcą solidnym, przestrzegającym prawa i nigdy wcześniej nie zdarzyła mu się podobna sytuacja. Niezwłocznie po ustaniu przeszkody dopełnił obowiązku poprzez wystąpienie do właściwego organu o wydanie zaświadczenia. Obecnie legitymuje się ważnym zaświadczeniem. Usługi przewozu świadczone przez przedsiębiorcę nie stanowią jego głównej działalności, ale mają jedynie charakter incydentalny. Przewóz jest wykonywany sporadycznie, jedynie na życzenie klienta. Zdaniem strony, nałożona kara pieniężna jest zbyt dotkliwa i niewspółmierna do stopnia winy. Jej uiszczenie może wpłynąć niekorzystnie na sytuację finansową przedsiębiorstwa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. strona podniosła, iż wszystkie przywołane przez nią okoliczności, które mogłyby wpłynąć na inny wymiar kary, zostały pominięte przy jej wymierzaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Analiza środka odwoławczego prowadzi natomiast do stwierdzenia, że jego autor nie określił wprost, czy wadliwości zaskarżonego wyroku strona upatruje w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Formułując zarzuty skargi kasacyjnej powołano się na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających zasady postępowania przed organami administracji, bez powiązania ich z przepisami znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w toku postępowania sądowego. Wskazano również na art. 92c u.t.d. bez sprecyzowania, której konkretnie spośród jednostek redakcyjnych tego artykułu zarzut kasacyjny dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie kierował się jednak względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że pomimo błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z całościowej analizy środka odwoławczego wynika bowiem, że wadliwość zaskarżonego wyroku strona wiąże w istocie z zaakceptowaniem przez WSA błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego i oddaleniem skargi pomimo wadliwości postępowania administracyjnego prowadzącej do niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż argumentacja przedstawiona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie podważyła skutecznie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości ustaleń faktycznych organu, oceny zgromadzonych dowodów, jak i skutków tego w postaci stwierdzenia braku podstaw do uchylenia się przez skarżących od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy u.t.d. polegające na wykonywaniu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej transportu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Organy administracji w rozpatrywanej sprawie zbadały i poddały ocenie wszelkie okoliczności istotne dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d., co więcej, okoliczność wykonywania transportu pomimo braku wymaganego zezwolenia pozostaje bezsporna w rozpatrywanej sprawie. W kontekście przesłanek o charakterze egzoneracyjnym z art. 92c ust. 1 u.t.d. organy odniosły się również do wskazanej przez przedsiębiorców przyczyny braku legitymowania się przez nich w dacie kontroli ważnym zaświadczeniem. Okoliczność nagłej choroby jednego ze wspólników będącej przeszkodą dla wystąpienia przez niego z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia upoważniającego do wykonywania transportu drogowego - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - była brana pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzonej oceny trafnie stwierdzono, iż okoliczność ta nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenie. Podkreślenia wymaga, iż główną funkcją sankcji przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym jest funkcja prewencyjna, służąca mobilizowaniu podmiotów organizujących transport drogowy do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, by transport drogowy odbywał się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób (zob.: wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Skoro w rozpatrywanej sprawie prowadzący działalność gospodarczą nie zapewnili takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwoliłyby na działanie przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami u.t.d., to nie było podstaw do uchylenia się przez nich od odpowiedzialności za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Dopuszczony w ten sposób wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d., podlega interpretacji ścieśniającej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. m.in. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. II GSK 967/09, wyrok TK z 31 marca 2008 r. sygn. SK 75/06, OTK-A 2008/2/30). W rozpatrywanej sprawie, w której w roli przedsiębiorcy występuje dwoje wspólników, a wskazana przyczyna uchybienia obowiązkowi uzyskania wymaganego zezwolenia dotyczyła wyłącznie jednego z nich. Właściwa organizacja pracy przedsiębiorstwa zapewniać powinna jego funkcjonowanie zgodnie z prawem również w takiej sytuacji, niezależnie od tego, czym była ona spowodowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy zachowaniu nie koniecznie najwyższej, ale choćby minimalnej staranności i przezorności, strona powinna była zapewnić rozwiązania organizacyjne pozwalające na złożenie wniosku o wydanie wymaganego zaświadczenia w stosownym terminie, ewentualnie wstrzymanie się od wykonywania transportu w czasie, gdy przedsiębiorca nie dysponował wymaganym zaświadczeniem. Zaniedbanie w tym zakresie nie usprawiedliwia wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie przepisów u.t.d. Wobec braku podstaw do odstąpienia od wszczęcia lub umorzenia wszczętego postępowania na podstawie 92c p.p.s.a. organ zobligowany był do wymierzenia kary w wysokości określonej p. 1.3 w załącznika nr 3 do u.t.d. Całkowicie chybiona okazała się argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazująca na nieuwzględnienie przez organy przy ustalaniu wymiaru kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia stopnia zawinienia strony w powstaniu naruszenia. Brzmienie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz p. 1.3 załącznika nr 3 do tej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nie pozostawił do dyspozycji organu możliwości miarkowania wysokości tej kary. Na zakończenie zauważyć należy, iż kara administracyjna z istoty swej wywołuje negatywne konsekwencje dla strony, na którą została nałożona. Na tym właśnie polega dotkliwość tego środka, wykorzystywanego w systemie prawa jako gwarancja ochrony określonych wartości nadrzędnych i interesu publicznego. Wynikająca z art. 7 k.p.a. generalna zasada uwzględniania przez organ w toku postępowania administracyjnego słusznego interesu obywateli nie stoi na przeszkodzie nakładania kar administracyjnych w przypadkach, gdy obowiązek taki wynika wprost z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.