II GSK 1798/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2752/13 w sprawie ze skargi A. W. na zawiadomienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie informacji o braku podstaw do zapłaty należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2752/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę A. W. na zawiadomienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie informacji o braku podstaw do zapłaty należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone przez stronę pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), informujące o odmowie umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie należy do form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891; dalej: ustawa o spłacie) nie przewidują bowiem załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności przedsiębiorcy GDDKiA w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Ustawa ta nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w ust. 5 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 8, nie wskazuje również, aby do postępowania na skutek zgłoszenia należności miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia czynności GDDKiA, polegającej na braku umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi. Sąd I instancji wskazał też, iż przedstawione stanowisko znajduje poparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 4/13. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o spłacie w zw. z art. 5 tej ustawy w zw. z art. art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że zgłoszenie należności nie wszczyna postępowania administracyjnego prowadzonego przez GDDKiA w sprawie umieszczenia przedsiębiorcy na liście osób uprawnionych do spłaty niezaspokojonych należności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że sprawa umieszczenia przedsiębiorcy na liście podmiotów uprawnionych do otrzymania spłaty jest sprawą administracyjną, w efekcie której organ w konkretnym i indywidualnym rozstrzygnięciu decyduje, czy po pomyślnej weryfikacji stronie będzie przysługiwać roszczenie do Skarbu Państwa o zapłatę, czy też nie. W ocenie A. W. szczególnie pismo z dnia [...] października 2012 r. (pierwotnie informujące o umieszczeniu przedsiębiorcy na wstępnej liście przedsiębiorców uprawnionych dotrzymania spłaty) stanowiło tego rodzaju rozstrzygnięcie. Późniejsze, zaskarżone informacje wnoszący skargę kasacyjną uznał w konsekwencji za ponownie załatwiające sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska zawartego w uchwale NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 4/13. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dniu 24 lutego 2014 r., skład siedmiu sędziów NSA, w sprawie o sygn. akt II GPS 4/13 podjął następującą uchwałę: "Zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego" /treść rozstrzygnięcia dostępna w internetowej bazie orzeczeń, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 451/VII) oraz stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, że ratio legis ustawy o spłacie, odwoływało się do przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności podwykonawców przez wykonawców (głównych wykonawców) zamówień publicznych z sektora budownictwa drogowego. Aby ograniczyć skutki tego zjawiska, w ustawie o spłacie wprowadzono doraźną procedurę zaspokojenia niektórych wierzytelności podwykonawców realizujących roboty budowlane, usługi lub dostawy w związku z zamówieniem publicznym udzielonym przez GDDKiA. Skonstruowany w ustawie o spłacie mechanizm zapobieżenia tzw. zatorom płatniczym w budownictwie drogowym polega na przyznaniu określonym kategoriom przedsiębiorców, którzy dysponują niezaspokojonymi wierzytelnościami wobec kontrahenta będącego generalnym wykonawcą zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, uprawnienia do uzyskania spłaty tych należności od Skarbu Państwa. Ustawa określa przesłanki nabycia tego uprawnienia, procedurę jego realizacji oraz skutki dokonania spłaty należności w relacji między GDDKiA a wykonawcą. Celem przedstawionych regulacji jest przejęcie długu przez GDDKiA, działającego jako statio fisci Skarbu Państwa. Spłata należności za zrealizowane i odebrane prace następuje na rzecz przedsiębiorców umieszczonych na liście, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy po spełnieniu przez nich opisanych ustawą warunków. Nie budzi wątpliwości, stosownie do treści art. 6 i art. 7 ustawy, że wypłata, zarówno zaliczki, jak i spłata należności przysługuje przedsiębiorcom umieszczonym na liście. Skierowanie zaś do konkretnego przedsiębiorcy zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem nie wynika z zakresu działania administracji publicznej. Odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust.3 ustawy o spłacie, nie posiada cech decyzji administracyjnej ani nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawy z zakresu spłaty należności pieniężnych przysługujących przedsiębiorcy od wykonawcy w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, należą do sfery stosunków zobowiązaniowych, w których GDDKiA reprezentujący Skarb Państwa występuje jako podmiot realizujący zobowiązanie cywilne, którego źródłem jest umowa. Odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców stanowi oświadczenie wiedzy wynikające z oceny dokonanej przez GDDKiA po spełnieniu przez wierzyciela warunków uzasadniających przyznanie mu spłaty, w związku z powyższym nie stwarza żadnego stosunku administracyjnoprawnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego. Informacja tego typu mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jednak przepisy ustawy o spłacie należności takiej kontroli nie przewidują. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przewidziana w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie weryfikacja dokonanych zgłoszeń, jak i sporządzenie listy przedsiębiorców, a także kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia wierzycieli uprawnionych do uzyskania spłaty należności nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, a wobec tego nie poddają się kontroli sądów administracyjnych. NSA rozpoznając w tej sprawie skargę kasacyjną podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale. Stosownie zatem do art. 269 p.p.s.a. jest nią związany (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 147/07, dostępny we wskazanej internetowej bazie orzeczeń; a także A. Skoczylas: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 226 i n.). Jak wynika z treści skargi do WSA jej przedmiotem jest pismo GDDKiA z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. o odmowie umieszczenia na liście przedsiębiorców uprawnionych do otrzymania spłaty niezaspokojonych wierzytelności wynikających ze świadczenia na rzecz upadłych wykonawców obsługi elektrycznej inwestycji o wskazanej w skardze nazwie – ze względu na stwierdzenie uchybienia terminowi do skutecznego złożenia stosownego zgłoszenia (k. 85 akt GDDKiA). W świetle dotychczasowych rozważań uznać należy zatem, że Sąd I instancji zasadnie skargę - w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, a zatem niedopuszczalną - odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego - przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o spłacie w zw. z art. 5 tej ustawy w zw. z art. art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że zgłoszenie należności nie wszczyna postępowania administracyjnego prowadzonego przez GDDKiA w sprawie umieszczenia przedsiębiorcy na liście osób uprawnionych do spłaty niezaspokojonych należności – nie znajduje więc usprawiedliwienia. Skarga kasacyjna podlega zatem oddaleniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 182 i 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek organu w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw prawnych. Przepis art. 204 p.p.s.a. - mimo oddalenia skargi kasacyjnej - nie ma bowiem zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, dostępna także we wskazanej internetowej bazie orzeczeń).