II OSK 2255/14

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2459/13 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2013 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S., zw. dalej skarżącą, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 24 września 2013 r., znak ..., w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji administracyjnej stanowił przepis art. 159 § 1 k.p.a. Sąd wywiódł, że Wojewoda M., zw. dalej Wojewodą, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r., Nr ..., wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że zachodzi istotne prawdopodobieństwo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., nr ..., Wojewoda stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora GINB decyzją z dnia 23 września 2013 r., znak: ..., uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r., Nr ... i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie podzielając argumentacji Wojewody. W związku powyższym Sąd I instancji uznał, że skoro GINB ostatecznie stwierdził, że decyzja, której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to prawidłowo postąpił uchylając postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Nadto, zdaniem Sądu, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało ostatecznie zakończone, to organ administracji zasadnie przyjął, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 i 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegającego na uznaniu, jakoby możliwe było umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zostało prawomocnie zakończone, jak również zarzuty dotyczące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w związku z art. 159 k.p.a. i art. 107 § 3 polegające na pominięciu okoliczności utrzymania w części w mocy decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowej decyzji przez organ odwoławczy za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia 24 września 2013 r., jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, w oparciu o przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia 24 września 2013 r., co było wynikiem niezbadania całości sprawy oraz zaakceptowaniem naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niewłaściwym ich zastosowaniu, poprzez przyjęcie, jakoby częściowe uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta m. W. Nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, powodować miało, że nie ma już w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej nieważność i zasadnym miałoby być umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części, uzasadnia dalsze wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jednorodnej (niepodzielnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącej jednej sprawy administracyjnej, jednego projektu i budynku, nie zostało prawomocnie zakończone, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że możliwe było umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone, a wobec faktu wszczęcia przed Sądem Rejonowym dla m. W. postępowania karnego w sprawie o sygn. akt ..., wobec uczestnika postępowania J. B., w sprawie sfałszowania podpisu na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powziął wiedzę na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/WA 2460/13, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia 23 września 2013 r., udzielenie ochrony w postaci wstrzymania wykonania decyzji, uprawdopodobnione jest podstawą do uznania, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stan faktyczny dotyczący rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Nie ulega też wątpliwości to, że zaskarżone postanowienie stanowiące przedmiot sprawy jest uzależnione od biegu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. pozwolenia na budowę. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą. W związku z tym organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, po to, by pomniejszyć negatywne skutki takiej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Jak wskazał Sąd I instancji Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że zachodzi prawdopodobieństwo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora GINB decyzją z dnia 23 września 2013 r., znak: ..., uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr ... i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie podzielając argumentacji Wojewody. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był, wyrażony w postępowaniu nieważnościowym, pogląd organu, podzielony następnie przez Sąd I instancji, a obecnie również przez Naczelny Sąd Administracyjny, że posadowione na działce nr ... elementy budynku (krawędź spocznika, część pochylni, czy też balustrada), nie wpłyną na samodzielne funkcjonowanie budynku posadowionego na działce nr ..., zatem rozstrzygnięcie dotyczące działki nr ... ma charakter decyzji częściowej. Co za tym idzie decyzja w pozostałym zakresie mogła funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, jako wolna od wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać trzeba, że organ uchylając i umarzając postępowanie w sprawie projektu zamiennego z 2005 r. podkreślił, że projekt ten nie ingeruje w część nie objętą prawem własności inwestorów. W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę, nie było więc powodu, by w odniesieniu do tej decyzji kontynuować procedurę wstrzymania wykonania. Postanowienie takie może być uchylone lub zmienione w razie następczego zaistnienia lub odpadnięcia właściwej przesłanki. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (T. Kiełkowski, Kodeks 2015, s. 116). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z Sądem I instancji, że w momencie załatwienia sprawy w trybie instancyjnym nie istniało już prawdopodobieństwo jej uchylenia, zatem zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za chybiony, gdyż, jak wyjaśniono powyżej, posadowione na działce nr ... elementy nie wpłyną na samodzielne funkcjonowanie budynku wybudowanego na działce nr ... Uznać zatem należało, że odpadła przesłanka z art. 159 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a. nie spełniało również podnoszone przez skarżącą wszczęcie przed Sądem Rejonowym dla m.st. W. postępowania karnego wobec uczestnika postępowania J. B. w sprawie sfałszowania podpisu na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1