II OW 180/13

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Miasta [...] a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 2 września 2013 r. dotyczącego zezwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 2 września 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] pismem z dnia 27 listopada 2013 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Burmistrzem Miasta [...] a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] przez wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 2 września 2013 r. J. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej Konserwator Zabytków) o wyrażenie zgody na usunięcie dwu drzew z terenu działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Po analizie wniosku Konserwator Zabytków uznał, że nie jest właściwy w sprawie wycinki drzew i pismem z 25 czerwca 2013 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta [...] (dalej Burmistrz). Pismem z 21 października 2013 r. Burmistrz zwrócił ów wniosek Konserwatorowi Zabytków wskazując, że nie jest organem właściwym w sprawie. Między organami doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego. Spór w niniejszej sprawie wynika z zastosowania przez organy odmiennej interpretacji pojęcia "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków" w rozumieniu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ([j.t.] Dz. U. z 2013 r., poz. 627, [zm. poz. 628], dalej uop bądź ustawa o ochronie przyrody). Konserwator Zabytków wyjaśnił, że zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomości jest zróżnicowany. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego i złożenia urbanistycznego miasta, nie jest jednoznacznym z wpisaniem wszystkich elementów znajdujących się na tym terenie. Konserwator zabytków dokonuje indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, jeżeli jakiś element, w tym zespół zieleni zabytkowej, posiada wartość historyczną i zabytkową. Traktowanie każdej zieleni, każdego drzewa, znajdujących się na terenie złożenia urbanistycznego, jako wpisanych do rejestru zabytków, byłoby niezgodne z założeniami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uoz bądź ustawa o ochronie zabytków)]. Innemu celowi służy objęcie ochroną układów urbanistycznych i zespołów budowlanych, a innemu objęcie ochroną konkretnej nieruchomości. Gdyby cele te były tożsame, nie byłoby potrzeby obejmowania poszczególnych obiektów ochroną jeżeli znajdują się one na terenie, na którym są już chronione układy urbanistyczne. Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [w ...] z [...] 1955 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1955 r.), nieruchomość znajduje się w obrębie zabytkowej części miasta [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr 62, a na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [w ...] z [...] 1981 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1981 r.), znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. W decyzji z [...] 1955 r. nie wymieniono zieleni jako przedmiotu ochrony konserwatorskiej. W decyzji z [...] 1981 r. wskazano, że "na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymagają (...) prace związane z kształtowaniem terenu przestrzeni / drogi, ogrodzenia, zieleńce/". Konserwator Zabytków uznał, że "wnioskowane do wycinki drzewo" (s. 3 wniosku z 27 listopada 2013 r.) nie znajduje się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie podlega również ochronie konserwatorskiej z uwagi na szczegółowe zapisy decyzji wpisujących do rejestru zabytków miasto [...]. W konsekwencji organem właściwym do wydania pozwolenia na wycinkę "przedmiotowego drzewa" (s. 3 wniosku z 27 listopada 2013 r.), według Konserwatora Zabytków, jest Burmistrz. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wskazał, że judykatura nie zakłada różnicowania w kwalifikacji poszczególnych części składowych układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Bezsporny jest fakt wpisu do rejestru zabytków całego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], co zdaniem Burmistrza rodzi konsekwencję w postaci obowiązku uzgodnienia wszelkich robót mających wpływ na zmianę krajobrazu (decyzja z [...] 1981 r.). Nie sposób usankcjonować tezę, że zakreślone w decyzji z [...] 1981 r. szerokie kompetencje organu ochrony zabytków do uzgodnienia wszelkich robót na terenie owego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, nie miałyby obejmować tak istotnego elementu, jak wycięcie drzew, które diametralnie wpływa na strukturę tego zespołu. Konserwator Zabytków nie dowiódł, że owa nieruchomość nie stanowi zieleńca. Powołana we wniosku definicja [zieleńca] i fakt, że niniejsze drzewa znajdują się na terenie użyteczności publicznej, przemawia za wnioskiem wprost przeciwnym. W związku z powyższy wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu przez wskazanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zaistniały w rozpoznawanej sprawie spór kompetencyjny między Burmistrzem Miasta [...] a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] ma charakter negatywny, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie dwu drzew (klonów) z terenu nieruchomości położonej w [...] i znajdującej się w obszarze zespołu urbanistycznego, podlegającego ścisłej ochronie konserwatorskiej Miasta [...], ustanowionej na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] 1955 r. (k. 1, 48-49 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 83 ust. 2 uop, w świetle którego uprawnienie do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów znajdujących się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, przysługuje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Z uzasadnienia wniosku Konserwatora Zabytków wynika, że organ ten przyjmuje, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na której znajdują się oba drzewa (nie - jak omyłkowo dwakroć wskazał Konserwator Zabytków – jedno drzewo; s. 3 wniosku z 27 listopada 2013 r.) objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, nie przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia. W ocenie wnioskodawcy kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do rozpoznania wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów na obszarze wpisanego do rejestru układu urbanistycznego zachodzi jedynie wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot ochrony prawnej bądź konserwator zabytków dokonał indywidualnego wpisu do rejestru zabytków jakiegoś elementu, w tym zespołu zieleni zabytkowej, posiadającego wartość historyczną i zabytkową. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Ustawa o ochronie zabytków, przywidująca, że jedną z form ochrony zabytków stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 uoz), nie daje podstaw do prowadzenia odrębnego rejestru dla nieruchomości objętych decyzją "indywidualną" i odrębnego dla nieruchomości wpisanych decyzją "obszarową". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uoz, ochronie konserwatorskiej podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m. in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu powyższej ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego jest w świetle powołanej ustawy, jak również w świetle ustawy o ochronie przyrody, wystarczającym dla uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (postanowienie NSA z: 29.5. 2009 r., II OW 18/09, Lex nr 574223; 5.1.2007 r., II OW 52/06, Lex nr 295009; 24.4.2006 r., II OW 6/06, Lex nr 209441; 5.2.2014 r., II OW 156/13, cbosa). W świetle art. 83 ust. 2 uop, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego obejmującego budynki i otaczające je tereny nie daje podstaw do odmiennego traktowania części składowych poszczególnych nieruchomości. Przyznane wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków na mocy art. 83 ust. 2 uop uprawnienie do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów dotyczy "drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", a nie zawęża zadań tego organu do decydowania w sprawie usunięcia "drzew lub krzewów wpisanych do rejestru zabytków" jedynie w przypadku decyzji "indywidualnej". Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 83 ust. 2 uop wskazuje na konieczność odróżnienia drzew i krzewów rosnących na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, od drzew i krzewów rosnących na nieruchomościach nie wpisanych do rejestru zabytków. Jednoznaczne brzmienie art. 83 ust. 2 uop nie pozwala zastosować wykładni ścieśniającej, uzależniającej właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków nie od walorów zabytkowych nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, lecz od uznania za zabytek konkretnego drzewa lub krzewu. Określenie w ustawie o ochronie przyrody właściwości organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ma zapewnić temu organowi kontrolę nad zmianami dokonywanymi na nieruchomości zabytkowej. Wycięcie drzew stanowi zawsze ingerencję w przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie stanowiące układ urbanistyczny, niezależnie od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Zabytek nieruchomy stanowiący układ urbanistyczny nie jest tworem statycznym i w momencie zaistnienia kwestii usunięcia drzew nie zawsze istnieje w kształcie, w jakim funkcjonował w momencie wpisania go do rejestru zabytków. Ewentualne zmiany, jakim mógł on w tym czasie podlegać, mogą być skutkiem ewentualnego podejmowania w tym czasie zmian sposobu jego zagospodarowania, prowadzenia prac lub robót budowlanych bądź być spowodowane wydarzeniami niewiązanymi z działalnością ludzką (np. pojawienie się roślinności będącej samosiewem). Przyjęcie stanowiska, w świetle którego wojewódzki konserwator zabytków decyduje o konieczności wycięcia drzew i krzewów na nieruchomości wpisanej obszarowo do rejestru zabytków, bez względu na to, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków zieleń została wymieniona jako przedmiot prawnej ochrony stanowi gwarancję, że organy ochrony konserwatorskiej, obowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków, zachowają zdolność do efektywnej ochrony zabytku przez dokonanie oceny zagrożeń jakie wycięcie drzew, a zatem usunięcie poszczególnych elementów wchodzących w skład zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru zabytków, stanowić może zagrożenie dla tego zabytku jako całości. Przywołana w piśmie z 27 listopada 2013 r. definicja zieleńców, nie jest definicją legalną i wpływa na ograniczenie obowiązków ustawowych wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym sporem kompetencyjnym.