VII SA/Wa 2544/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na niewyrażenie zgody z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury skargę oddala Rada Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2012r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury – Biblioteki Publicznej w [...] i Ośrodka Kultury w [...] w jedną samorządową instytucję kultury – Centrum Kultury w [...]. W wyszczególnionych paragrafach uchwały wskazano, że o wydanie zgody na połączenie ww. instytucji należy wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( § 2 ust. 2 ). Należy zasięgnąć opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej z [...] w [...] w sprawie ww. połączenia ( § 2 ust. 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...]( § 4 ). Burmistrz [...] wykonując ww. uchwałę pismem z dnia [...] stycznia 2013r. wystąpił do Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej-[...] w [...] o wydanie opinii zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach ( Dz. U. z 2012 r., poz. 642 ze zm.) oraz do Krajowej Rady Bibliotecznej, a pismem z dnia 6 maja 2013r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie na podstawie art. 13 ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach zgody w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzka Biblioteka Publiczna – [...] w [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wydała pozytywna opinię w sprawie połączenia Biblioteki Publicznej w [...] i Ośrodka Kultury w [...], a Krajowa Rada Biblioteczna w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Po zapoznaniu się z powyższymi opiniami Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] poinformował, że nie wyraża zgody na połączenie Biblioteki Publicznej w [...] z Ośrodkiem Kultury w [...] uzasadniając tym, iż w ocenie MKiDN połączenie ww. instytucji spowoduje uszczerbek w wykonaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Burmistrz [...] wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zajęcia stanowiska zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Burmistrza [...] powyższe stanowisko zajęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza przepis art. 13 ust. 8 w związku z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach, uchybia zasadom wyrażonym w art. 2, art. 7 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i zaprzecza stanowi faktycznemu w danej sprawie. Burmistrz podniósł, że Minister nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia swej oceny wrażonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazał, że nie odniósł się do argumentów organizatora zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i informacji o zamiarze połączenia wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] poinformował, że nie stwierdza zarzucanego przez stronę naruszenia prawa i nie znajduje podstaw dla zaprezentowanej interpretacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewyrażenie zgody z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na połączenie biblioteki z inną instytucją kultury wniosła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej przez wydanie zaskarżonego aktu przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i w zupełności pominięte zostały racje organizatora. Skarżąca podniosła, że gołosłownie stwierdzono w skarżonym akcie, iż połączenie ww. instytucji spowoduje uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w [...], nie podając na czym ten uszczerbek miałby polegać. W ocenie skarżącej skarżony akt poprzez przywołanie opinii Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej – [...] w [...] oraz Krajowej Rady Bibliotecznej stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym zaistniałym w sprawie, w szczególności wynikającym z pisma Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej – [...] w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, organ uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., brak zgody wyrażony w dniu 19 sierpnia 2013r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na połączenie Biblioteki Publicznej w [...] z Ośrodkiem Kultury w [...] podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu zgoda lub jej brak wyrażona w oparciu o art. 13 ust 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r o bibliotekach zakwalifikowana powinna być jako "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/3 Lex nr 125767). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy uznać należy, iż brak zgody z dnia 19 czerwca 2013r.stanowi "czynność" bowiem dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność ustala, stwierdza, uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Stosownie do art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. - na podstawie art. 5 pkt 4 lit a, c i d oraz art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - od tego dnia może mieć miejsce połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, jeżeli: 1. połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań, 2. organizator na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu poda do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze z uzasadnieniem, 3. wyrażona zostanie opinia przez Radę i właściwą wojewódzką bibliotekę publiczną oraz zostanie wydana zgoda przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje jak ma wyglądać procedura uzyskiwania , czy też wyrażania zgody na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca pomimo sformułowania art. 13 ust 8 ustawy, posiłkowania się wcześniej wyrażonymi w ramach tego przepisu opiniami wymienionych podmiotów. W tym znaczeniu opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej podlega ocena, czy połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W sprawie niniejszej Wojewódzka Biblioteka Publiczna – [...] w [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wydała pozytywna opinię w sprawie połączenia Biblioteki Publicznej w [...] i Ośrodka Kultury w [...], a Krajowa Rada Biblioteczna w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Negatywna opinia Krajowej Rady Bibliotecznej dała asumpt do wyrażenia braku zgody przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie ulega wątpliwości, iż czynność wykonywana przez Ministra w ramach art. 13 ust 8 ustawy o bibliotekach ma charakter uznaniowy oraz ,że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. Przychylenie się do stanowiska Krajowej Rady Bibliotecznej a nie pozytywnej opinii Wojewódzkiej Biblioteki Publiczna – [...] w [...] należy do swobodnej kompetencji Ministra. Taka konstrukcja czyni niezasadnym zarzut przekroczenia uznania administracyjnego, zwłaszcza, iż Minister wskazał, iż w jego ocenie połączenie obu instytucji spowoduje uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w [...]. Co prawda Sąd nie podziela wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę stanowiska, iż opinie Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej o których mowa w art. 13 ust 8 ustawy stanowią conditio sine qua non zgody Ministra , bowiem konstrukcja przepisu , jak słusznie podnosi skarżący, wskazuje , iż wymóg uzyskania powyższych opinii kierowany jest do organizatora i stanowi obok zgody Ministra niezbędny warunek zgodnego z prawem aktu o połączeniu, jednak w żadnym razie konstatacja ta nie niweczy prawidłowości dokonanej przez Ministra czynności. Z tych wszystkich względów, skoro zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).