IV SA/Gl 211/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 27 września 2012 r. nr XXI/307/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust 1 pkt 1 do pkt 3, pkt 6 do pkt 12 oraz określa, że w tej części uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta Piekary Śląskie w dniu 27 września 2012 roku podjęła uchwałę Nr XXI/307/12 w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich Spółka z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wśród podstaw prawnych uchwały wskazała art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały, Rada Miasta upoważniła Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich Spółka z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, tj. do: - 1) przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 391); - 2) przyjmowania deklaracji wraz z kopiami umów, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.); - 3) przyjmowania informacji od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.); - 4) określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391); - 5) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 391); - 6) zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych lub innych posiadaczy odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 391); - 7) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), mających na celu: a) sprawdzanie terminowości: - składania deklaracji, - wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów; b) stwierdzania formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a; - 8) w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, w zależności od charakteru i zakresu uchybień: a) korygowania deklaracji, przez dokonanie stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł, b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, ze wskazaniem przyczyn, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość, - 9) uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 8; - 10) doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji, zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź z informacją o braku takich zmian; - 11) żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwania do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku; - 12) w razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji - wzywania do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, ze wskazaniem przyczyn podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych. Według § 1 ust. 2 cytowanej uchwały, upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmowało umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, w tym do wydawania decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń przewidzianych w przepisach określonych w ust. 1, w toku prowadzonych postępowań. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Śląski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie w części określonej w § 1. ust. 1 pkt 1 – 3, 6 – 12, jako sprzecznej z art. 39 ust. 4 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Piekary Śląskie upoważniła Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391). Uchwała została opublikowana w dniu 7 listopada 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 4478. Skarżący podkreślił, że jednym z przepisów wskazanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały jest art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, tj. jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę w celu wykonywania jej zadań. W tym zakresie wskazał, że niewątpliwie Spółka Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich jest jednostką organizacyjną gminy, gdyż zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego, jedynym udziałowcem spółki jest gmina Piekary Śląskie. Jednakże zarzucił, że w zaskarżonej uchwale nieprawidłowo został określony przedmiot przekazanych zadań. Wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, iż termin użyty w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" jest tożsamy z prowadzeniem postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piekary Śląskie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nieuprawnionym zawężeniem wykładni art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest rozumienie w ten sposób, że chodzi w nim wyłącznie o indywidualne sprawy prowadzone (proceduralnie) w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego i kończące się zawsze wydaniem decyzji. Dodała, że jest to nieadekwatne do zakresu zadań powierzonych gminom oraz do treści odesłań do przepisów proceduralnych. Podkreśliła, że zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W związku z tym wskazała, że jeśli przekazanie kompetencji w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, może dotyczyć również załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, prowadzonych w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, to należy przyjąć, że nastąpiło przeniesienie w całości, kompetencji organu podatkowego na zarząd jednostki organizacyjnej gminy, a więc nie tylko przekazanie kompetencji do wykonywania czynności nietypowych, korygujących, jakimi jest wydawanie decyzji, ale również do zwykłego prowadzenia indywidualnych spraw, które, w przypadku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których ma zastosowanie art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polega na przyjmowaniu i sprawdzaniu treści złożonych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ewentualnym dokonywaniu czynności sprawdzających lub korygujących, zmierzających do załatwienia indywidualnej sprawy. Rada Miasta podkreśliła, że w innym przypadku zastosowanie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, prowadziłoby do absurdalnych skutków, gdyż organem wydającym decyzje określające wysokość opłaty byłby inny podmiot niż organ, do którego należy składać deklaracje o wysokości należnej opłaty i który mógłby wykonywać wszystkie zwykłe czynności, zmierzające do załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Wskazała, że w niekwestionowanym przez Wojewodę § 1 ust. 2 uchwały, została potwierdzona wola Rady Miasta, aby kompleksowo przenieść na zarząd jednostki organizacyjnej gminy, kompetencje organu uprawnionego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. Według tego przepisu, upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, w tym do wydawania decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń przewidzianych w przepisach określonych w ust. 1, w toku prowadzonych postępowań. Podkreśliła, że zamiarem Rady Miasta było przekazanie tak ukształtowanego zespołu kompetencji, aby organ, któremu przekazano kompetencje, mógł załatwić sprawę zarówno w przypadku, gdy do jej załatwienia jest w większości potrzebna aktywność zobowiązanego, jak również wówczas, gdy pomimo wykonanych przez organ różnorodnych czynności kontrolnych, czy korygujących, potrzebne jest ostateczne wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej wysokość zobowiązania lub zaległości. Na rozprawie – pełnomocnicy obydwu stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontroli podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ, który go wydał lub uchwalił. Według art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym zakresie, znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie, gdy zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Podstawę prawną skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowił art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga, że uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, nie zostało przez przepisy ustawy ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70). Istota sporu pomiędzy stronami postępowania dotyczy interpretacji art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Cytowany przepis upoważnia zatem radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wobec tego uchwałę wydaną w oparciu o tę podstawę prawną uznać należy za prawo miejscowe, bowiem jako akt przenoszący kompetencje organu ustawowego nie odnosi się do indywidualnie oznaczonego adresata. Jak wielokrotnie podkreślono w doktrynie, a także w orzecznictwie, komentowane upoważnienie - udzielane w drodze uchwały rady gminy - stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego (por. K. Bandarzewski [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 271; postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 880/00, Lex nr 49121, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 118, oraz wydane w sprawie IV SA/Gl 845/09 postanowienia Sądów obu instancji z dnia 14 grudnia 2009 r. i z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 97/10). Z odpowiedzi na skargę wynika, że według Rady Miasta Piekary Śląskie, jest ona - na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - uprawniona do przekazania Zarządowi Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Piekarach Śląskich, upoważnienia do podejmowania czynności, wymienionych w zaskarżonej części uchwały. Wśród tych czynności zostały w uchwale wymienione takie działania jak: przyjmowanie deklaracji, przyjmowanie informacji od właścicieli nieruchomości, zobowiązywanie podmiotów prowadzących określoną w uchwale działalność do okazania dokumentów, dokonywanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, zwracanie się do składającego deklarację o jej skorygowanie i złożenie niezbędnych wyjaśnień, uwierzytelnianie kopii skorygowanej deklaracji i jej doręczanie właścicielowi nieruchomości, żądanie złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, wezwanie do udzielenia niezbędnych wyjaśnień lub do uzupełnienia deklaracji. Z powyższego przytoczenia wynika, że czynności wymienione w zaskarżonej części uchwały, mają charakter czynności technicznych, kancelaryjnych. Pomimo więc, że dotyczą imiennie określonych podmiotów, nie stanowią jednak o konkretyzacji ich praw czy obowiązków. Z tego powodu czynności te nie są "załatwieniem sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej" i – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie ma w tej kwestii żadnego znaczenia, czy sprawa jest prowadzona według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy też przepisów Ordynacji podatkowej. Niezależnie bowiem od tego, czy postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, kończy się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czy też w inny sposób przewidziany w konkretnych przepisach proceduralnych, wymienione wyżej czynności tylko służą załatwieniu sprawy - ale jednocześnie same nie są załatwieniem sprawy. Nie wymaga przecież szerszego wywodu, że – np. wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - przyjmowanie deklaracji o wysokości opłaty – jest "techniczną" czynnością przyjęcia pisma strony postępowania. Okoliczność, że przyjmowane pismo, zawiera obliczenie podatku lub innej należności przez zobowiązanego, nie zmienia sytuacji, że "techniczne" przyjęcie tego pisma – nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej przez organ. W powyższym zakresie – w treści odpowiedzi na skargę (na 3 stronie), Rada Miasta również potwierdziła, że "w zwykłym toku sprawy prowadzonej w oparciu o art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (a więc także sprawy dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) rola organu, wystarczająca do załatwienia indywidualnej sprawy z powierzonego mu zakresu administracji publicznej, polega na umożliwieniu osobie zobowiązanej, złożenia deklaracji i dokonania wpłaty". Z samej treści tego stwierdzenia wynika zatem, że czym innym jest "załatwienie sprawy przez organ", a czym innym "umożliwienie stronie złożenia deklaracji i dokonania wpłaty". Niewątpliwie "umożliwienie" dokonania tych czynności, polegające – jak dalej wskazała Rada - np. na wskazaniu adresu organu, umożliwieniu zapłaty podatku w kasie lub na rachunek bankowy – nie jest załatwieniem sprawy przez organ. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - rada gminy może upoważnić organ określony w tym przepisie – wyłącznie – do załatwienia sprawy. Przy czym - niewątpliwie organ upoważniony do załatwienia sprawy, dokonuje szeregu czynności przewidzianych w konkretnych przepisach proceduralnych np. w Ordynacji podatkowej i czynności te służą przeprowadzeniu postępowania w sprawie – a w konsekwencji jej załatwieniu przez ten organ. Z tego powodu – wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w odpowiedzi na skargę - nie ma miejsca sytuacja, w której organem wydającym decyzje określające wysokość opłaty byłby inny podmiot niż organ, do którego należy składać deklaracje o wysokości należnej opłaty i który może wykonywać inne czynności. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona część uchwały została wydana z naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to miało charakter istotny. Nie ma bowiem oparcia w tym przepisie, upoważnienie przez Radę Miasta Piekary Śląskie, określonego w uchwale organu, do podejmowania działań wymienionych w zaskarżonej części uchwały. Ponadto wobec organów samorządu terytorialnego bezwzględne zastosowanie ma konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym wszelkie czynności podejmowane przez Radę Miasta muszą mieć wyraźnie określoną podstawę w obowiązujących przepisach. Nie ulega zatem wątpliwości, że z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały, wynika obowiązek formułowania jej regulacji wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Według zaś utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni. W konsekwencji tego, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., orzec jak w sentencji. Podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności stanowił art. 152 P.p.s.a. sw